内容提要：失业率是四大宏观经济调控指标之一，党和政府历来关注失业率数据。目前调查方法落后，失业统计内涵不准、外延过窄，指标体系内容单一。要增加调查主体，要建立常住人口与非常住人口失业统计指标、增添不充分就业统计项目、开展针对特殊人群的失业统计。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“完善就业失业统计指标体系，健全失业监测预警机制，发布城镇调查失业率数据，强化对部分地区、行业规模性失业的监测和应对”。随着我国经济体制改革的不断深化，我国公布的就业、失业数据存在与实际状况不相吻合的现象。由于很多真正失业的人不一定去登记，加上大学生，农民工等的失业没有包括在里面，因此实际每年公布的登记失业率数字与真实失业率数据有一定差距。国家近几年公布的登记失业率在4％左右徘徊，而实际调查失业率应在7％至9％之间，甚至更高。就业、失业数据的准确测量在衡量宏观经济运行、有效规划人力资本及制定劳动政策方面具有重要的影响。

一、 失业情况与失业统计现状

（一）我国失业情况

失业，是现代社会中普遍存在的经济现象，它不仅关系到劳动者个人的切身利益，也对经济、社会和政治产生深远的影响。我国正处于经济转轨阶段，失业日益成为社会经济生活中一个具有重要影响的问题。

第一、总量性失业是我国当前最主要的失业类型。表现为劳动力的供给总量大大超过劳动力的需求总量。其形成原因主要有以下几点：首先，人口和劳动力增长的压力。我国是一个拥有13亿多人口的发展中国家，即使按照现在较低的人口自然增长率计算，我国的人口总量到2020年也将突破14亿。随着人口总量的增加，未来劳动年龄人口将不可抑制地扩张。这是导致我国劳动力供求失衡的主要原因。其次，我国农村劳动力向外转移的压力相当大。再次，下岗失业人数继续增加。随着国有企业改革和企业机制转换的加速，企业的下岗分流职工任务日益加重，目前我国的下岗职工和失业人数超过1500万人，加上非国有企业失业人员600多万人，全国有2100多万下岗和失业人员。国有企业和事业单位改革的进一步推进，还将向社会释放1／3以上的冗员。最后，资本有机构成提高对劳动力的排斥也日益显著。生产率提高，取得竞争优势，形成了“机器人对人的排挤"。

第二、供求结构上的不平衡，也就是说失业与空缺的岗位同时存在。表现为以下几种情况：

1、不同区域间劳动力供求结构的不平衡。由于各种原因，我国劳动力的分布长期以来就有东重西轻的局面。自1978年改革开放以来，我国政府已经采取了一系列的政策视图改变这种格局，但八十年代起开始重点建设和开发东部沿海地区的战略使这一东重西轻的格局更为显著，造成了东南沿海地区由于经济的快速发展而劳动力供给不足，需求超过供给，内地及西部地区的劳动力大量向东南沿海涌入，这一过程中，中西部地区却由于经济发展相对缓慢而劳动力供给大于需求，出现很多剩余的劳动力。八十年代中期以来中西部欠发达的区域劳动力的失业水平连年高于全国的平均水平，边远的山区等甚至超过了8％。而在东南沿海等经济发达的地区，私人企业源源不断的创造出更多新的就业机会，其失业率水平也远远低于全国的平均失业率水平。

2、不可再生性资源企业，夕阳产业与劳动力供求结构失衡。九十年代中期以来，国有企业下岗职工增加有两个主要的特点：一是下岗人员集中为五十、六十、七十年代时成立的大中型国有企业，而这一现象的出现不仅仅是科技进步，生产效率提高的原因，更多的是因为产业为夕阳产业，已经开始进入衰退期；二是在煤炭、油气、各种金属矿、木材等不可再生的资源性行业中，比如：邵东县牛马司煤矿，因为资源越开采储量越减少，而最终频临枯竭，导致大规模的职工下岗。

3、消费者需求结构变化与劳动力供求结构的失衡。消费市场由原来的卖方市场逐步转变为买方市场。一方面粗加工产品以及很大一部分初级产品出现大量的剩余，没有了销路；与此同时，科技含量高的，自动化的精细制作性产品销路走好，甚至有的供不应求。这样便导致了粗犷型产品滞销，企业效益差不得不缩减产量，减少劳动力的需求，于是出现了大量的失业者；相反的，经济效益好的企业却由于产品需求量大，需要增加劳动力的需求，提供更多的商品来满足市场上不同消费者的需求。

（二）我国几类特殊的失业群体及趋势

第一、大学生失业。按照国际标准的划分，我国青年人的失业率居高不下，而在这中间很大一部分失业来自于毕业不久的大学生，近几年来大学生的失业问题逐渐显现并且十分突出。教育体制的改革带来了中国教育的新局面，升学率提高，更多的学生有书可读，把中国的高等教育由“精英教育”转向“大众教育”，自2000年起，我国高校的招生规模逐年增加，在校大学生数量不断增加。高等教育培养出的高材生很多时候与人力资源市场所需要的人才不相符合，甚至有时严重脱节，从而导致了大量地大学毕业生毕业后很难就业，整个高校毕业生的就业形势越来越严峻。每年都约有20％至30％的大学毕业生毕业之后无业可就，在大学生中积累了大量的失业。过高的高校毕业生失业率反映出了我国大学生就业形势的严峻性和失业现象的持久性。如何建立大学生失业保障机制，已成为政府和社会高度关注的焦点。

第二、农民工失业。农民工从乡镇企业开始活跃，勇敢地向全国大中城市迈进，实现了有史以来中国农民最彻底的一次解放，成为中国产业工人的新鲜血液。但农民工问题也越来越多，越来越严重，在亿万进城务工的农民工中，有的经常会陷于失业困境，并且农民工的失业问题越来越多，形成一定的比例。决定农民工失业的原因：一是城乡收入的差距；二是城市对农民工的需求。但由于农民工普遍受教育程度较低，其从事的工作集中在制造业、建筑业、餐饮业等，而其就业的企业则多为私企和三资企业。其工作的环境差，劳动强度大但工资却十分低，再加之农作物生产的季节性等，综合导致了农民工工作流动性大，主要为临时性工作，又由于户籍等诸多方面原因不被归入到失业人口中去，因此致使其生活保障性十分差。农民工从事的职业基本集中在那些收入低，劳动强度大，技术要求低的行业。由于工作替代性强，因此农民工进城后，失业的机会也多。但由于受生活环境，更换工作成本等原因，还是有很大一部分农民选择“好失业不如赖就业"，因此为了尽量避免失业，农民工只能减少对工作环境、收入等各方面的要求。随着我国经济结构的进一步调整，大批农民工继续涌入城市寻求工作，农民工的失业问题必将进一步浮出水面，并且将会越来越严重。

（三）我国失业统计现状

根据ILO(国际劳工组织)的标准，一个失业者必须具备以下三个条件：一是没有工作；二是能够到岗；三是积极寻找工作。当前，国际上的失业率统计主要有失业登记制度和失业调查制度两部分构成。失业率反应了劳动力市场中劳动力未被利用的程度，通常用失业人数比所有适龄的劳动人口得到。具体讲，城镇失业人员指城镇常住人口中16岁以上，具备劳动能力并同时符合以下各项条件的人员：(1)在调查周内未从事为取得报酬或经营利润的劳动，也没有处于就业定义中的暂未工作状态：(2)在某一特定期间内采取某种方式寻找工作；(3)在当前如有工作机会可以在一个特定期间内(目前暂定两周)应聘就业或从事自营职业。这就要求国家有关部门必须准确、及时地统计与失业相关的各项指标。在建国后很长一段时间里，我国政府一直认为，在社会主义制度下，失业完全可以通过计划经济体制加以解决。此后，我国在城镇劳动就业领域实行国家统包统配的就业政策。至于农民，因为他们拥有生产资料即土地，因而被认为不存在失业。所以，长期以来我国不承认存在失业问题，导致我国失业统计的长期空白。20世纪70年代后半期，大批知识青年回城，造成前所未有的失业高峰。在这种形势下，我国才开始建立失业统计。然而，由于意识形态的原因，当时用了“待业”一词。1993年，才将“城镇待业”改为“城镇失业"，同时公布城镇登记失业率和城镇登记失业人数。

第一,城镇登记失业率被广泛使用。城镇登记失业人员及城镇登记失业率指在城镇常住人口中，在劳动年龄(16周岁至退休年龄)内，具有劳动能力、在报告期内无业并根据原劳动部《就业登记规定》在当地劳动部门进行登记的人员。而城镇登记失业统计方法为：城镇登记失业率=城镇登记失业人数／(城镇从业人数+城镇登记失业人数)X 100％。这个指标是人力资源和社会保障部门在工作过程中所产生的行政记录，而非调查数据，导致其在全面反映我国就业形势上存在先天的局限性。

第二，调查失业率正在试点起步。从国际范围来看，反映一个国家或地区就业状况的通用指标，是基于抽样调查的调查失业率。与登记失业率相比，调查失业率被认为更加接近实际，也更能够反映劳动力市场的真实情况。2005年，国家统计局正式建立了全国劳动力调查制度，每年进行两次。通过调查，可以测算出全国及城镇就业人口、失业人口的总量、结构等，得到全国调查失业率和全国城镇调查失业率。在此基础上，2009年3月，国家统计局在全国建立了涉及31个城市的大城市月度劳动力调查制度，采用面访形式，由调查员直接入户调查。自2013年4月起，国家统计局对这项调查制度进一步改革，将调查范围扩大到65个大中城市。而目前正在建立当中的全国月度劳动力调查制度，正是基于上述调查资源和技术资源实现进一步改进与完善的。目前我国调查失业率仅限于内部使用，并未对外公开发布。

二、失业统计指标与国际通用指标对比

城镇登记失业人数和失业率是迄今为止我国正式公布用来反映失业规模和水平的统计指标。而这一重要指标所反映的我国失业状况却受到外界广泛、强烈的质疑，城镇登记失业统计方法处于进退两难的尴尬境地。

（一）统计口径不同。 目前，大多数发达国家都采用调查失业率统计指标，与我国现行的城镇登记失业率相比，统计口径差异很大。国外的失业统计采用宽口径，包括城镇和农村的全部经济活动人口。而我国的失业人员仅包括城镇，且未包括外地流动人口。国外失业率的统计口径一般分为三种，一是入户调查失业率，对全部16岁以上人口进行全面调查，这是统计口径最宽泛的一种；二是单位调查失业率，是指从单位或雇主那里获得聘用和解聘信息，这种失业率一般作为入户调查失业率的补充；三是我国现行的城镇登记失业率，即从失业救济部门登记表中获取从业人员而计算得来的失业率。显然，我国目前公布的失业统计数据口径单一，不够全面。

（二）年龄限定不同。 国际标准对失业人员一般只规定年龄下限，并不设定年龄上限，凡有意寻求工作即使退休后曾经工作，并继续寻找工作者都算失业者。可见，国际标准中的失业人员包括已达到或超过退休年龄但符合失业定义的人。而我国的失业人员只包括16岁至法定退休年龄（男60岁，女55岁）以内的人员，对年龄的上下限都做出具体规定。但从我国目前实际情况看，超过退休年龄的人员中不乏有劳动能力并有就业愿望且正在积极寻找工作的人员。因此将他们排除在失业人口之外，与实际有偏差，显然不够合理。

（三）工作时间定额不同。 按照国际惯例，就业统计范围是指劳动者在一定时期内的工作时间累计取得的报酬能够满足基本生活需要的人，失业统计的范围与之相反。有关就业统计时间标准，通常规定周工作时间35至40小时。在我国就业与失业统计调查中，用“1小时”的工作时间来界定就业和失业。而美国规定在调查周内工作不满15小时，法国规定不满20小时。按照5天工作周计算，要求每天工作至少不少于3小时。对照上述标准，我国用“1小时”工作时间界定就业与失业明显不合理，不能真实准确反映就业与失业的情况，也不能被调查者接受。

三、失业统计指标存在的主要问题

早在2004年，国务院就指出：计划经济体制下形成的就业统计制度，调查周期长，数据质量差，调查方法和标准不能与国际接轨，难以准确反映城乡就业总量和城镇失业的实际情况，不能满足国家宏观调控和制定就业政策的需要。

（一）调查方法落后。 国际上通行的调查方法有三种：根据失业登记和申请工作登记的资料进行推算；根据失业保险统计资料及领取失业保险金的统计数据进行推算；通过调查组织(如专业调查公司等)定期、经常性对住户失业进行调查，获得季度、月、周的失业调查数据，公开、及时地向全社会通报。第三种方法的好处是能够把失业率与政府的“政绩"分开，避免人为因素干扰而失真，可以及时反映劳动力市场变化，有利于政府、学者等研究部门的研究、诊断和制定政策。相比之下，虽然我国目前采取的失业统计方法主要有失业人员登记和城镇劳动力抽样调查两种，并辅之以人口普查、逢“5"年份的1%人口抽样调查和官方预测数据，但却无法真实全面的反映我国现阶段的失业状况。在1995年以前，我国搜集失业统计资料的方法主要是采用行政登记法，由城镇失业人员到劳动部门去登记。当时，由于政府能依据登记资料给失业人员安置工作，因此失业人员有去登记的积极性。该种方法在那时能较好地反映城镇失业人数的变动。但在我国进入市场经济时期后，随着政府安排就业职能的弱化，就业形式的多样化以及劳动部门的改革、变动，一方面报表周期长，环节多，地方各级部门往往抱着报喜不报忧的原则提高就业方面或压低失业方面的数据，数据质量很难得到障；另一方面许多失业者并未去劳动部门登记，还有一些人登记的目的仅仅是为了取得失业救济，他们并不是真正的失业者，行政登记的方法搜集的资料已难以及时、准确地反映失业情况。从1995年，国家统计局开始试行逢“5”年份进行的1％人口抽样调查搜集失业方面的数据，抽样调查中失业人口的统计口径比《中国统计年鉴》的失业人口的统计口径要大，而且与国外失业标准定义的差距缩小了。但其缺陷也是很明显的：时间间隔长，时效性差，而且有关失业方面的调查项目设置过少，也没有解决非城镇常住人口的失业统计问题。从1996年第四季度正式开始实施的劳动力住户抽样调查制度，它在调查口径的界定方法、调查时间设置、数据搜集方式等方面较以往的劳动统计前进了一大步。该方法具有抽样调查方法固有的优势，可以保证和提高数据的准确性。但其缺陷也很明显：一是所投入的人力较多，需一定的经费保证，收集资料的成本高于登记调查方法；二是没有在全国范围进行调查，调查范围仍局限在城镇地区：三是调查项目较粗，调查所能提供的信息量不足；四是由此方法获得的调查资料没有向全社会公开，不可能同时满足国家各级政府和研究机构对资料的需求。

（二）失业统计内涵不准失、外延过窄。 按国际惯例，劳动者在一定时期内的工作时间有具体规定，凡是在一定时期内劳动时间累计不足于这个规定时间的人就会被列入失业统计范围。当前我国城镇登记失业率统计中没有明确的时间规定，且采取登记制，这样必然会产生一部分人在失业后未进行登记而未被统计在失业之中，也会产生一部分人进行了失业求职登记而事实上从事一些有报酬劳动的人被统计在失业之中，最终导致失业与就业统计的双重失真。调查失业率统计中，我国将劳动就业年龄限制在16岁至男60岁、女55岁，一方面，我国初高中毕业年龄已经分别达到16和19岁，确定16岁的年龄下限过低。另一方面，我国目前的人口和经济发展情况，很多退休人员仍在积极寻找工作，设定劳动年龄的上限明显不合适。

随着农村经济改革的深化，大批农村剩余劳动力涌现出来，并进入劳动力市场，从而形成大量的农村失业人口。国外的失业人员是包括城镇和农村失业人口的全部失业人员，而我国的失业统计口径只限于城镇居民，不承认农民失业的存在，对事实上占我国失业队伍较大比重的农村失业人员不统计，这大大地缩小了我国实际存在的失业规模。中国是一个农业人口占70％的国家，有九亿多农村人口，农村劳动力达4．3亿，农业土地只能容纳1．4亿左右的劳动力，剩余的2．9亿劳动力中乡镇企业吸收l亿，多种经营吸收3000多万，跨地区流动再吸收2000多万，农村还剩下1．4亿左右的劳动力，他们是中国最庞大但没有正式被统计的失业大军。我国的劳动力绝大部分在农村，随着经济的发展和农村改革的深化，第一产业的从业人员正在不断地分化，有的长期在乡镇做工，有的进入城市成为各类企业的员工、第三产业的服务人员、甚至是国营企业的计划外用工。大量的农村剩余劳动力进入城镇，他们同样面临着失去工作的危险与就业的希望，这种劳动力在全国范围内的大量流动将持续进行，给城镇的就业带来了极大的影响和冲击。把大学生排除在失业人员之外，已经不再符合实际情况，使得大学生失业问题日益严重，无法引起足够的重视，并相应的缺乏保障。

（三）指标体系内容单一。 指标体系过于单一，没有各种分层次、分群体的统计数据。失业作为重要的统计指标，国际认可的统计指标一般包括：失业人口、失业率、平均失业时间(周)、月(周)初申请失业保险金的平均人数、不同行业、不同教育程度、不同性别等。这些指标不仅是劳动力供求的信号，也是政府制定经济政策最基本的参照指标。我国失业统计指标体系不完整，一方面表现为指标的单一化，没有其他辅助性的指标，所能提供的信息明显不足，既没有反映我国当前失业真实情况的全国性失业水平指标，也没有反映各产业及行业失业状况的失业人数及比重，从而不能完整地反映失业的自然、结构分布等状况。一方面我国失业统计无论是调查方法还是指标设计上过于单一，且对大量存在的不充分就业、隐性失业等现象没有进行反映。因此，为了更加准确的了解各行业的就业失业情况，更好的指导就业统计不同行业，不同层次的失业率十分必要。

四、失业统计指标的构建

（一）构建我国失业统计指标体系的基本原则

1、坚持实事求是原则。失业率是反映市场经济条件下劳动力供求状况的“晴雨表”，是反映宏观经济运行的重要指标。失业统计数据的准确程度，关系到国际社会对我国综合经济水平的评价，关系到国家社会保障部门有关政策的制定和劳动力市场的价格变化。因此，实事求是反映真实失业情况是政府和公众决策的基本底线。

2、坚持分项统计原则。失业率包括城镇失业率和乡村失业率两部分，由于城镇和乡村自身特点所限，两者失业统计应区别对待，分项统计。尽可能将经济活动人口与非经济活动人口，隐性失业人员与隐性就业人员，外来流动人口与被征地人口分类统计。坚持分项统计、全面把握的原则，有助于剔除失业统计中重叠部分，弥补空白部分，确保数据的全面准确性。

3、坚持属地统计原则。当前我国人口流动极其频繁，规模庞大，单纯的户籍登记地统计原则容易造成失业人数的低估。打破户籍地限制，坚持属地统计原则，有助于准确反映一个地区失业的真实情况。

4、坚持时效性原则。当前，我国公布的城镇登记失业率数据季度公布，没有与国际接轨的月度数据，这样大大降低了失业统计数据的时效性和使用价值。因此，应扩大抽样范围，加快调查频率，尽快完善调查制度并按月官方公布。

（二）我国失业统计指标体系的构建

当前，我国失业统计指标体系应坚持调查失业率和登记失业率并重，在城镇失业登记制度基础上，重点建立完善失业就业住户抽样调查制度，过渡到以调查失业率为主。考虑到统筹城乡就业和失业统计的全面性要求，应采取城镇、农村分类统计。调查失业率中重点引入女性失业率、大学生失业率、残疾人失业率、退伍军人失业率、外来流动人口失业率、被征地农民失业率。

一是增加调查主体。 1、为了减轻政府统计的压力，同时减少行政干预、检验政府统计数据质量，建议民间统计同时开展季度劳动力统计调查。2、建议政府可以建立类似“地方经济发展研究机构”。这个机构可由劳动和社会保障部门、研究机构、高等院校和社区组成，机构挂靠在研究机构和高等院校中，和政府机构的统计并行，共同发布“地方失业率”，以此作为现有登记失业率的补充。

二是建立常住人口与非常住人口失业统计指标。 我国现阶段存在着大量跨地区流动的劳动力，其中占很大比例的是非城镇户的流动人口，他们中大部分是从第一产业向第二、第三产业转移，从农村向城镇转移。此外，还有一部分流动人口是城市流动人口，他们从一个单位转向另一个单位，从一个城市转向另一个城市。可见，一个地区尤其是经济发达地区的劳动力是由常住劳动力和非常住劳动力两部分组成。笔者认为，应在已有的失业率、失业人口数和失业人口的行业、职业、年龄、性别等比重指标外，增加地区的常住人口失业率和非常住人口失业率两项指标，用于反映各地区不同性质的调查人口的失业状况，从而有利于合理安排劳动力在地区间的有序流动，以便开展宏观经济调控。

三是增添不充分就业统计项目。 成熟的市场经济体制下，企业的劳动力雇佣量能够反映企业的劳动力需求量。在我国社会主义市场经济的发展过程中，企事业单位出现的富裕人员（包括下岗、待业等）实际上属于不充分就业范畴。这部分劳动者虽暂时有工作可做，且可拿到一定数量的工资，但他们的存在不仅不能为企业带来效益，而且因依附企业得不到预期报酬而导致积极性与能力发挥不充分。而我国现有的失业统计指标并不能反映这一现象。对此，我们可借鉴国外经济统计的做法，建立“不充分就业”项目，并将其分为“潜在的不充分就业（即隐性失业或就业不足）”，和“公开的不充分就业（即主要为下岗人员）”项目加以统计，从而进一步反映我国的失业状况。统计能够反映失业结构，反映各层次人口的失业率数据。各产业、各行业、各地区、各所有制、各年龄、各文化层次及性别。这些指标反映了各层次失业人口占总失业人口的比重，是产业结构调整、优先发展某产业和促进不同地区劳动力资源流动的重要依据。用以引导大众了解社会需求，从而为未来人才的供给及促进就业、促进再就业等。

四是开展针对特殊人群的失业统计。

加强农村失业统计。我国绝大部分劳动力在农村，随着经济的发展，失地农民数量的激增，农村剩余劳动力也越来越多，他们事实上已经成为中国最大的失业群体。而按我国现在的国情论断，农村剩余劳动力并未失业，只是其剩余的劳动时间过多。每个成年劳动力每年只需劳动几个月，就解决了全年的温饱问题。中国农村大规模的“潜在失业”，对社会暂不构成威胁，但从2005年后开始，农村剩余劳动力逐步转化为公开的失业大军。因此，如何解决农村剩余劳动力的转移问题是关系到整个国民经济健康发展的大问题。遗憾的是，我国尚未将农村劳动力的失业统计纳入正轨。同时，农村与城镇的社会经济环境不同，劳动力的就业方式、特点等方面均有较大差距。因而两者在失业率统计中的指标设置、调查侧重都有所区别。目前，最紧迫的是应该是把农村劳动力就业、失业及剩余劳动力转移状况统计出来，为下一步农村剩余劳动力更加迅猛的转移提出相应对策。

加强大学生失业统计。大学生，由于大学的扩招及劳动力市场的供需不平衡，大学生毕业就失业的情况越来越多，每年为未能实现就业的大学生人数逐年增加，而由于其从未工作，或者仅从事过短期工作，很可能没有参加社保，因此对其的统计最好可以是与学校的相关就业部门的数据对接与社会调查相结合，既方便统计，又真实可靠。

特殊人群的失业统计还应该包括如女性的失业情况，军人复员的就业失业情况等等。

主要参考文献：

1、 国家统计局：《2016年劳动力调查制度》

2、 《邵阳统计年鉴》2000-2016

3、 长沙市、株洲市：失业率统计分析报告

4、 2004年9月27日国办发〔2004〕72号《国务院办公厅关于建立劳动力调查制度的通知》

5、 网上论文与相关数据

[供稿：邵阳市统计局  邓联日  赵怀林  邓红专  范跃东]
[审核：徐  林]
[责编：钟军德]

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