全市老年人中失能半失能老年人数量约 有 5万人，占比约8%左右；经济困难的 失能、失独、空巢、留守、高龄老年人（简称 “特殊困难老年人”）有24000多 人，占比 4 % 左右 。 近年来，市委、市政府 积极应对人口老龄化 ,将发展养老服务工作摆在全盘工作的突出位置予以重点推进，不断满足全市老年人持续增长的养老服务需求，基本构建起“以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系，养老服务工作取得了长足进步。 截止目前，全市共有公办养老机构 29所、民办养老机构53所、城市社区养老服务设施192所、农村互助幸福院2388所，全市建成养老床位2.55万张，每千名老人拥有养老床位数达到了43张。 进一步建立健全了特殊困难老年人探访制度， 11个县区开展了智慧居家养老服务试点工作，累计培训培养养老护理员3000多名。基本构建起了居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。主要情况是： 一是政策基础逐步健全。 2016年以来， 市政府和相关部门先后制定出台了《关于进一步加快养老服务业发展的实施意见》、 《关于加快榆林市养老服务体系建设的意见》、《榆林市居家和社区养老服务改革试点实施方案》、《关于制定和实施照顾老年人服务项目的意见》、《榆林市养老服务体系建设资金补助管理办法》等20多 项 政策法规 ， 进一步明确了发展规划、目标任务、保障措施以及土地支持、税费减免、资金补助等优惠政策。 二是机构养老提质增效。 全市共有公办养老机构（敬老院、社会福利院）29所、民办养老机构53所（ 其中医养结合养老机构 15所）。持续开展了养老院服务质量建设专项行动和特困供养服务机构升级改造三年行动，启动了民办养老机构消防设施升级改造计划，积极实施了福利院、敬老院等托底保障性养老服务机构基础设施转型升级改造计划，有力提升了政府兜底保障对象的供养服务能力和社会化养老服务水平。 三是 城市养老能力提升。 围绕打造“15分钟养老服务圈”， 建设城市嵌入式养老服务体系，城镇社区养老服务设施覆盖率提升至了 72.7%（截止2022年底，全市共有264个城市社区，192个城镇社区养老服务设施） 。 在城市街道建设 具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构 8所 。 依托社区综合服务设施和闲置资源，采取购买、置换、新建和租赁等方式，加快推进城镇社区老年人日间照料中心标准化建设，共资助建设社区日间照料中心184个。 四是农村养老稳步发展。 着力打造以农村互助幸福院建设为主要模式的农村居家养老服务平台，为农村老年人提供互助交流、餐饮临休、文化娱乐、精神慰藉等日间照料服务。 共资助建设农村互助幸福院 2388所，覆盖率80.5%。同时，以农村互助幸福院规范管理和绩效评价为抓手，建立可持续发展机制。率先在全省建立健全了农村互助幸福院运营补贴制度，有效解决了农村互助幸福院盲目布局、管理粗放、运营艰难等方面的问题。 五是医养结合日趋完善。 2016年以来，进一步挖掘总结榆阳区“医养结合 集中供养 ”试点经验，推动全市12个县市区先后开展了医养结合试点工作 ， 确保 失能半失能老年人 有尊严、有质量地生活 。 全面 建立了医养结合机构建设补贴和运营补贴机制，每张床位给予一次性建设补贴 2万元，同时按照入住老年人数给予每人每月200元的运营补贴。同时，启动实施了敬老院护理型床位升级改造三年行动，全面提升失能半失能特困供养人员的照护服务能力，确保有意愿入住的失能半失能特困供养人员基本实现集中照护服务。持续推进乡镇敬老院、乡镇卫生院、农村互助幸福院和村卫生室医养融合改革试点工作，持续推动城市社区老年人日间照料中心等居家和社区养老服务机构与基层医疗卫生机构要全面建立签约协作关系，先后建立了43所城乡社区养老服务机构医养融合示范试点。 同时，建立家庭签约制度，组建全科医生团队 996个，签约服务116.5万人，其中老年人群签约率达到 68.9%以上，65周岁以上老年人健康管理率达到69.7%。 六是智慧运用逐步扩大。 通过 运用 互联网、物联网、智能终端等先进技术， 开发养老服务信息化平台， 发展 “互联网+”居家和社区智慧养老服务， 通过为老年人配戴智能手表、安装一键呼叫终端系统等， 为广大居家和社区老年人提供线上信息化、线下实体化服务， 为老年人开展健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购及其他个性化服务，打造高效、便捷、安全的 “虚拟养老院”。到2022年底， 我市开展智慧养老试点的县市区将达到 11个。 七是 家庭养老强化巩固。 制定出台了《榆林市民政局关于开展孝老敬老工作的指导意见》， 通过成立孝老敬老理事会、设立孝老敬老基金、开展孝老敬老评选活动等一系列新举措， 充分 发挥村规民约引导约束作用 ， 引导 家庭子女 承担赡养义务 ， 不断促进老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。 目前，全市已有 5个县区设立了孝老敬老基金会， 积开展 了 孝老敬老工作 ,示范引领家庭子女孝老敬老、争孝比顺。 八是队伍建设不断加强。 我市持续加强养老服务队伍建设， 建立健全市、县（市、区）和养老机构多层次养老服务队伍培训体系 ,有效实施了养老护理员职业能力提升行动，先后培训养老护理员3000多人，努力为各类养老服务机构输送专业人才。并进一步健全完善养老护理员薪酬激励机制，率先在全省建立了岗位补贴制度。 二、现状分析 目前我市人口老龄化面临的主要形势是：农村人口空心化严重，留守老人数量剧增；城市空巢老人、独居老人现象普遍；失能失智老人加也在不断增加；家庭规模小型化，传统家庭养老功能弱化；人口老龄化进程明显加快，养老服务需求急剧增长，发展养老服务事业任重道远。近年来，我市养老服务工作取得了显著成效，但是发展不平衡、不充分的问题依然突出，处于较低水平运行状态。 一是养老服务 认识不够。 全社会对发展养老服务事业还缺乏足够的认识，对老龄化带来的经济发展、社会保障、社会服务、城市建设等一系列问题认识不够。受传统家庭养老观念的束缚，群众对社会养老助老不够认可，养老观念有待转变。 二是机构养老发展艰难。 公办、民办养老机构（全市公办养老机构拥有床位 4612张，入住老年人2767人，入住率为62.1%。民办养老机构拥有床位4684张，入住老年人2046人，入住率为43.7% 。）普遍空闲大量养老床位，入住率不高，导致公办养老机构财政负担压力大，民办养老机构运行举步维艰。究其原因有四点：一是部分生活能够自理的特困人员不愿意进入机构养老；二是部分社会老年人认为进入机构养老会给子女带来负面影响；三是低收入的失能半失能老年人有意愿进入医养结合机构养老，但是难以长期承担养育费用；四是养老机构服务质量不高、服务能力不足。 三是居家养老能力不强。 居家养老在养老服务体系建设中占基础地位，我市目前尚未制定出台完整的普惠型居家养老服务政策支持体系，居家养老服务处于试点探索阶段。近几年，通过政府购买服务的方式实施了智慧养老模式，试点为城市居家的特殊困难老年人开展上门服务，但是由于服务群体特殊、人数较少，社会养老年人自费购买养老服务的意愿不强，且大多服务局限于家政类服务，老年护理、康复等服务基本空白，难以发挥关键性作用。我市虽然建立了居家探访探视制度，但是激励机制和刚性约束机制不强，效果不明显。 四是社区养老供给不足。 目前全市城镇社区日间照料中心的覆盖率仅为 44%， 是全省覆盖率最低的地市之一，与全省 “十四五”规划城镇社区老年人日间照料中心覆盖率达到90%的要求差距很大。同时， 农村互助幸福院覆盖率虽然提升到了 78.5%，但是各县区运营水平参差不齐，部分农村互助幸福院基本处于瘫痪状态，供给服务能力不足。 五是医养结合水平不高。 一方面，在公立医养发展医养结合的积极性不高，大型医疗机构认为兴办养老机构会导致医疗资源分散，得不偿失。基层医疗机构多为政府全额拨款的公益一类事业单位，缺乏应有的绩效激励机制和运营自主权。另一方面，部分养老机构、日间照料中心、农村互助幸福院虽然与周边医疗机构签订了 “双向转诊”或“绿色通道”合作协议，但普遍未开展实质性合作。 六是社会 参与度不够。 由于养老服务业属于前期投入较多、回报周期较长、专业人才需求大的行业，加上现阶段老年人实际消费与支付能力有限，致使民间资本参与意愿不高。同时，吸引社会力量参与养老服务、帮扶养老服务社会组织发展等政策机制还不够完善，能参与提供养老服务的非营利社会组织力量仍然比较薄弱。助老志愿者服务队伍也相对单一，存在总量不足、来源渠道不畅等问题。 目前大部分养老机构经营状况只能持平或微利运营，有些甚至亏本运行，导致其他有意愿进入养老服务市场的社会资本也持等待观望状态，参与养老服务事业的积极性不高。 三、 问题困难 当前，我市发展养老服务还面临着一些体制机制性问题和困难，亟待予以解决。 一是养老服务工作力量薄弱。 中、省、市将实施积极应对人口老龄化战略列入十四五规划重大目标，发展养老服务已成为各级党委政府面临的重大课题。为了强化养老服务工作力量，全省各地市普遍在市县两级层面成立了养老服务指导中心、在村（社区）层面设立了爱心助老员。我市相比工作力量十分薄弱，市级层面仅靠市民政局内设的养老服务科推进工作，且只有一名正式工作人员，县级层面只有少数几个县成立了养老服务指导中心，村（社区）层面虽然为了贯彻落实特殊困难老年人探访制度，设立了爱心助老员的工作机制，但是由于没有相对应的激励机制，爱心助老员工作热情不高，对于做好子女长期不在身边且经济困难的高龄、失能、独居老年人等重点对象的关爱服务工作推动较为困难。 二是养老服务政策落实困难。 中、省政策明确要求， 在制定国土空间规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于 0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施， 完善新建住宅小区与配套养老服务设施 “四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）工作规则，配套建设的养老服务设施要及时交付当地民政部门或街道用于养老服务。但是由于缺乏有效的刚性约束机制和监管落实机制，这项政策迟迟难以落实，普遍存在缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题，成为阻碍我市发展居家社区养老服务工作的瓶颈和障碍。 三是养老服务资金投入不足 。近年来，市级财政对于我市养老服务资金的投入呈逐年下降的趋势，从 2019年的6000万元到2021年对养老服务的投入只有2000万左右， 与教育、卫生、交通投入动辄几亿、几十亿相比，捉襟见肘，难以发挥政府的主导作用。各县市区普遍没有建立稳定的财政投入机制，有些县市区连中、省、市明确的资金补助政策也没有落实到位。 难以满足我市养老服务发展需求。当前，我市养老服务正处于发展关键期，各类养老服务设施的建设改造、困难老年人适老化改造以及开展购买服务等均需要充足的资金保障，政府投入不足严重制约了养老服务体系的建设和发展。 四是长效运行机制不健全。 我市养老服务体系建设资金补贴制度已经基本建立，但是补贴标准普遍过低，难以激发社会资本参与养老服务事业的积极性。主要体现在：民办养老机构建设补贴标准偏低，在全省地市处于较低水平； 民办养老机构、 日间照料中心、农村互助幸福院等养老服务机构的运行补贴均执行的是 6年前的标准，与实际支出成本相比杯水车薪，尚未建立与经济社会发展相适应的动态增长机制，运行艰难的问题尚未彻底解决；公办养老机构养老护理员工资薪酬执行的是8年前的标准，难以调动工作人员的积极性；政府购买养老服务补贴只针对特殊人群，未能实现普惠性，受益群体少等等。 四、调研启示 近年来，我们先后对银川、西安、鄂尔多斯、上海、南京、苏州等几个地区养老工作的考察，这些地区均取得了很大成功，各地运行的模式也各有特点、各有所长，是我们学习和效仿的榜样。对比我市养老工作的现状，我们无论在理念方面还是实践层面的差距都很大，启发也很大。 启发之一：党委政府的重视支持非常关键。 各地都非常重视政府在促进养老事业发展中的主导作用，积极出台扶持政策，特别是发挥好财政资金的扶持引导作用，投入资金量大，涉及范围广，精准化程度高。如上海市浦东新区财政投入养老事业的资金涉及四大类26项，且资金补助全面、科学、精准。南京市、苏州市等地政策支持力度也非常大，财政补助资金涵盖了养老机构、社区日间照料、居家服务组织、老年人等各个方面。相比，我市政策出台难、落实难，财政投入不足、使用不精准的问题也非常明显。 启发之二：建立规范的标准体系刻不容缓。 上海、南京、苏州等地对养老机构、居家服务组织等均有一套完整的服务管理标准体系和评价体系，并将财政补助资金与评价等级挂钩，有力提升了精细化管理服务水平，充分满足了老年人多层次养老服务需求。相比，我市缺乏统一的行业管理标准规范，养老服务管理比较粗放，养老服务质量不高，成为影响养老服务业健康发展的瓶颈问题。 启发之四：推进医和养融合发展势在必行。 所考察各市 “医”和“养”的的融合发展成效都非常显著，上海市浦东新区各所养老机构均设有医务室或小型医院，苏州、南京、扬州等地的互联网+智慧养老模式和社区日间照料中心均将“助医”列为重要服务内容。医疗卫生对养老服务具有积极的支撑作用，发展医养融合，能够为老年人提供方便快捷的健康管理、急诊急救、中医养生保健等服务， 能够有效解决失能半失能老年进入养老机构 “养老难”问题，能够有力提升医疗资源的使用效率。目前，我市医养融合工作还处于试点层面，虽发展建设了一批医养结合机构，但是覆盖面低，运行质量也不高。 五、 对策建议 习近平总书记在十九大报告中明确指出，要 “积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这是我们发展养老服务事业的行动纲领。发展养老服务事业，应当坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的基本原则，按照“保基本、建机制、抓监管”的总体要求，以居家和社区养老服务改革试点为契机，全面构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。 一是建立健全工作机制。 健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。市县两级成立养老服务指导中心，配齐人员编制，以全面加强工作力量。强化村（社区）爱心助老员工作机制，建立岗位补贴制度，落实工作责任。 二是加大财政投入力度。 建立与我市经济社会发展水平相适应的稳定的财政投入机制，将养老服务基础设施建设资金等纳入财政预算。修订完善《榆林市养老服务体系建设补助资金管理办法》等社会化养老服务资金补助政策，合理提高各类补贴标准，建立长效运行机制，充分激发社会资本参与养老服务的活力。并督导各县市区将养老服务投入纳入财政预算，增强财政支出的约束力。加强监督检查，严格落实福利 彩票公益金 55%以上用于养老服务业的政策规定。 三是完善社区基础设施。 学习借鉴其他地区先进经验，建立刚性约束机制，全面落实新建小区 “四同步”养老服务设施配建政策，老旧小区改造也必须按照要求配建养老服务设施； 老城区和已建成居住 (小)区无养老服务设施或现有设施没有达到标准的,要通过购买、置换、租赁等方式配备养老服务设施。 推动 “15分钟养老服务圈”建设，支持在城市街道建设一院（社区小型养老院）、 在社区建设一中心（社区老年人日间照料中心）、在居民小区建设一站（养老服务站点）的嵌入式养老服务网络，打造 15分钟养老服务圈。力争 在 “十四五”内有条件的 街道至少建有一个具备综合功能的社区养老服务机构，社区老年人日间照料机构覆盖率达到 90%以上。 四是加强农村养老服务。 健全完善以农村综合性养老服务中心、互助幸福院等为网点的农村养老服务网络。发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村互助幸福院、社区综合服务中心（站）、村卫生室等，为老年人提供托养、文化娱乐、康复护理等养老服务。鼓励支持有条件的地区在乡镇驻地推进农村综合性养老服务中心建设，开展社会化养老服务。做好摸底统计和科学规划，针对部分老年人口集中、养老服务需求大的村，继续支持建设一批农村互助幸福院。重点健全完善农村互助幸福院运行长效机制，建立与运行成本相适应的运营补贴机制，运营补贴资金实行绩效管理和分档分级补助办法，有效解决运行艰难、管理不规范等问题。 五是提升机构养老能力。 加快实施公办养老机构（特困供养机构）改造提升三年行动，提高保障服务能力。在优先满足辖区内生活不能自理特困人员专业照护需求和公办养老机构公益属性的前提下，重点为经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊困难家庭老年人提供无偿或低偿托养服务，其余床位允许向社会开放， 提高床位利用率，所收费用按照 “收支两条线”原则返还用于机构开展养老服务。推进养老服务标准化建设，支持榆阳区国家养老服务标准化试点工作，推出一批养老服务地方标准。持续深化养老院服务质量建设专项行动，建立养老机构星级等级评价制度，实施民办养老机构消防设施达标工程，完善社会化养老优惠政策，加强养老院院长的专业化培训，探索建立养老院长考核评价机制，提升养老机构标准化、规范化水平， 着力打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌 。 六是全面推进医养结合。 推动中医药健康养老，鼓励护理院、疗养院、社区居家老年医养照护中心，设置以老年病、慢性病防治为主的中医 (康复)诊室，开展融合中医特色的老年人养生保健、医疗、康复、护理服务。持续推进乡镇敬老院、乡镇卫生院、农村互助幸福院和村卫生室医养融合改革试点工作，全市所有敬老院、有条件的农村互助幸福院要不同程度实现医养融合。有条件的村应积极推进农村互助幸福院、村卫生室统筹规划、同步建设。有闲置场所且符合村卫生室设置条件的农村互助幸福院内可规划建设村卫生室，实现闲置资源共享和医养的充分融合。已经投入运营的城市日间照料中心等居家和社区养老服务机构与基层医疗卫生机构要全面建立签约协作关系，开展医养融合。推动基层医疗服务延伸到社区和家庭，建立家庭医生与居民家庭签约服务制度，全面建立老年人电子健康档案。规范为居家老年人提供医疗和护理项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。鼓励基层医疗机构为社区高龄、重病、失能、半失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、保健护理、健康管理等基本服务。 支持市、县级公立医院或民营医院创办老年医院、康复医院、护理院，或开设老年专护病房，开展医养结合服务， 实现医疗卫生与养老服务资源实现有效共享和无缝对接。县级中心敬老院、乡镇区域敬老院、民办养老机构应留出足够场所设置卫生室，用于开展医养融合工作。不具备设置医疗机构或医疗服务能力弱的养老机构，可与周边医疗机构签订合作协议，因地制宜采取签约、托管、对口支援、合作共建等多种模式开展医养结合，由协作医疗机构协助开展稳定期生活照料及安宁疗护一体化的健康和养老服务，并选派医护人员为入住老年人开展医疗服务。医养结合机构要重点面向和解决失能半失能、失智、高龄老年人的养老问题。 加大护理型床位供给，提升养老机构向失能半失能老年人提供照护服务能力，护理型床位占比超过 55%。 七是推进居家关爱服务 。制定完善居家养老服务发展规划和政策机制，明确居家养老服务工作举措。 全面建立居家探访制度， 依托村（社区）爱心助老员工作机制， 落实定期巡访 探视 独居、空巢、留守、失能老年人工作。 建立政府购买服务制度，依托各类养老服务机构和专业组织， 为 经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人 提供 生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等 优质养老服务， 逐步免费或低偿拓展到其他低收入老年群体 。 应学习借鉴其他地区经验，加快试点探索 “老年餐桌”服务，解决老年人的吃饭难问题。 八是推动养老服务智慧化。 市、县两级联动，通过互联网、物联网、智能终端等先进技术，整合全市居家和社区养老服务设施、医疗卫生服务、家政服务、志愿服务等资源，发展 “互联网+”智慧养老服务，建设没有围墙的“虚拟养老院”，为广大居家和社区老年人提供线上信息化、线下实体化服务 ， 精准对接需求与供给 。 市、县两级级层面建成互联互通的智慧养老服 务综合管理平台 ， 实现养老服务信息化、智能化 。 九是 加强 人才 队伍建设。 持续开 展 养老服务人才培训提升行动和 “1+X”证书试点推广工作，常态化开展养老护理人员岗前培训，“十四五”内培养培训3000名养老护理员。进一步完善养老服务人员薪酬激励机制，提高养老服务从业人员待遇，适当提高社会养老服务机构养老护理员岗位补贴，逐步形成结构合理、技术达标、爱岗敬业、相对稳定的养老服务工作队伍，不断提升规范化服务水平。 十是健全综合监管制度。 加强对各类养老机构、入住社区的养老服务网点、日间照料中心、上门服务等的服务价格、服务内容、服务质量的政府监管。 加强养老服务领域社会信用体系建设 ,制定养老服务信用责任清单，依法依规进行公开，加大查处惩戒力度，建立健全联合奖惩机制。提升养老服务综合监管能力，建立发改、民政、公安、市场监管、卫健、人社 等部门的联动协同机制，依托 “金民工程”养老服务信息系统，加强风险监测与防控。完善以“双随机、一公开”为主要方式的监管手段，积极推广“互联网+监管”模式。加强老年人群体教育宣传，增强识别防范能力。组织开展老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治，严厉打击面向老年人的非法集资、保健品欺诈等违法犯罪行为，及时曝光侵害老年人合法权益的典型案件，维护老年人合法权益。 十一推动适老化改造。 按照《无障碍设计规范》 规定，住建、民政、卫健、残联、金融、商业等相关部门应严格落实公共设施的无障碍改造要求。 民政部门要持续推动困难老年人家庭适老化改造， 开展摸底排查，统计筛选 所有纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭 的适老化需求， 采取政府补贴等方式，给予最急需的适老化改造 。 十二是推进社会化养老。 进一步整合原有文件，出台更加具有操作性的扶持政策和具体的实施细则并严格兑现，鼓励采取公益创投、委托运营、公办民营、民办公助等方式发展养老产业，吸引更多社会力量进入养老服务领域。 在确保公办养老机构托底作用、国有资产不流失、养老用途不改变及服务水平不降低的前提下，可将公办养老机构通过面向社会招投标方式，转给具备相应运营资质的社会组织、企业或个人经营。支持和鼓励社会力量投资兴办养老机构，优先发展医养型、护理型、颐养型等突出床位功能的养老机构。 可 通过购买服务、公建民营、民办公助、股权合作等方式，支持社会力量管理运营居家和社区养老服务设施。支持养老机构和日间照料中心等将专业服务延伸到家庭，为居家养老服务提供支撑。可 采取政府补贴、购买服务、评估认证等方式，培育和发展养老服务专业组织，鼓励社会组织和企业参与养老服务 ， 每个社区要引进或培育至少 1 家 “社工＋志愿者”服务队伍，建立“社工+志愿者”服务队伍，重点为经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人开展志愿服务。 同时，应积极 探索 实施 “养老服务+行业”行动，支持养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展，创新和丰富养老服务产业新模式与新业态，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域。