在湖南省长沙市住房和城乡建设局行政审批处的档案室里，一个1米宽、2米长的书架上放满了红头文件。一位负责人告诉记者，这些都是长沙市发布的有关工程建设项目审批制度改革的政策文件。翻开书架上一本2019年年底编制的《长沙市工程建设项目审批制度改革工作制度汇编》，这本331页的白皮书所列第一篇便是《关于开展房屋建筑和市政基础设施工程施工图“多审合一”“多图联审”工作的通知》。

2019年1月10日，长沙市开始实行数字化施工图设计文件联合审查。通过此举，长沙市房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件联合审查平均总用时从26.8个工作日缩短至10.4个工作日。

串联变并联“逼”出审查时效

输入登录码——人脸识别——登录系统。前后用时5秒钟，中机国际审图中心总工程师黄沙滨熟练地进入了数字化审图系统。这套数字化审图系统包含施工图审查、一般设计变更审查、抽查复审、审查意见申诉、执法项目管理5大流程模块，具备在线选择审图机构、网上签订审查合同、图纸电子签章、数字化审查、多图联审、审查备案等功能，并与工程建设项目审批管理系统互联互通。

“工程建设方只需要上传图纸到系统，系统会自动提醒审核机构，我们作为审图方突破了办公空间的限制。”黄沙滨说。

通常来说，工程项目建设时序为立项审批、勘察设计、工程报建、领证施工、竣工验收等。其中，勘察设计阶段需要由建设方提供项目设计图纸，经政府职能部门制定的专业评审机构审核合格后才可申请工程报建。

“勘察设计审图除了要审施工图，还要审人防、消防等多个方面，涉及的部门较多。”长沙市工程建设项目审批制度改革工作领导小组办公室副主任，市住房和城乡建设局党组副书记、副局长袁国棋告诉记者，以前审图审的是纸质图，因为审核涉及多个部门，往往只能先跑一家单位，等前一个流程结束再拿着图纸跑下一个单位。“一个建设项目的设计图纸大大小小通常有上百张、多则上千张，传统的审图方式不仅费时还费力。”

2018年12月，长沙市住房和城乡建设局等4部门联合印发《关于开展房屋建筑和市政基础设施工程施工图“多审合一”“多图联审”工作的通知》，将消防、人防等技术审查并入施工图设计审查，依托湖南省统一建设的数字化审图系统，实现施工图设计文件联合审查全过程数字化管理。通知同时规定，审查机构审图时限控制在13个工作日以内，部门并联备案控制在5个工作日以内。2019年，长沙市住房和城乡建设局再次下发《关于进一步加强建设工程勘察设计质量管理提高施工图审查时效的通知》，除了提出进一步加强设计环节衔接、强化规划设计方案审查等要求外，明确对于重大民生项目、省市重点工程，在不影响政府购买施工图审查服务的前提下，建设单位承诺在施工图审查机构出具审查合格报告书前补齐要件，可申请容缺进行施工图审查。

“通过线上‘多审合一’‘多图联审’，纸图变成了电子图，串联管理变成了并联管理，容缺机制则让审查流程更加灵活。”不仅如此，在黄沙滨看来，审图时限的要求是一种倒逼机制，目的就是提高审图效率。

过程全透明重塑行业规则

除了办理时效提速，数字化联合审图还有效促进了勘察设计质量和审核水平的提升，有效规避了可能出现的“潜规则”。

一家工程勘察设计咨询公司的副总工程师告诉记者，以前设计图审查都使用纸质图，一些问题都是线下沟通。“有些设计单位为了图纸能过审，心思没花在业务研究上，反倒是想办法找审图单位拉关系。”这位副总工程师表示，因为传统的审图过程没有线上公开，设计方案好不好，审图把关严不严，外人很难知晓。这就给暗箱操作提供了空间。

长沙市在推进数字化联合审图过程中，不仅将审图过程搬上了网，还大力推行审图费用政府结算制。通过采用政府部门购买服务的方式，将原本由设计单位或建设单位支付的审图费用，统一由政府埋单，确保“线下无审查”。

“俗话说吃人嘴软，拿人手短。政府埋单就撇清了图纸制作方与审核方似是而非的雇佣关系。”黄沙滨表示，通过一系列具体举措，数字化联合审图实现了过程透明、责权清晰、时效管控的作用，对于整个行业来说无疑是一场革命，能有效规范市场、促进勘察设计行业的整体健康发展。一边介绍，黄沙滨一边在审图系统中打开了一个建设工程的审核记录。

这份记录显示，建设单位在2019年11月25日提交项目设计图，经过审图机构、建设主管职能部门等机构审核以及设计单位的修改后，在2019年12月5日完成了施工图审查。审核过程中一共38个步骤，每一步的主理单位、主办内容、办理结果、办理时间均有详细记录。

“审图审到哪一步了，建设方都能通过系统查询，如果逾期没有过审，是哪个环节的问题一目了然。”黄沙滨介绍说，“一方面，所有过程公开透明。另一方面，在有限的审图时间里、全程公开的机制下，设计单位的设计质量高不高，审图机构的审核能力强不强，大家都看在眼里，无论是哪一方业务能力有问题，都会被行业诟病，这就逼着大家精益求精。”

现在，一些集团型设计研究院业务较广，下设机构往往既有设计部门，又有审图部门。长沙在推进数字化联合审图过程中如何避免“王婆卖瓜自卖自夸”呢？长沙市住房和城乡建设局设计处处长王烨表示，数字化联合审图系统设置了审图机构资源库，职能部门会对相关机构的信誉、资质等方面进行严格筛选，所有指标达标者才被核准入库。同时，在为设计单位选择审核单位时，系统采用的是随机选派方式，“针对关联单位，系统会自动过滤，审图单位无法参与这一项目的审核。”王烨同时表示，随机选派的模式也能避免审图单位“挑肥拣瘦”，确保设计单位标的不会因业务量小而被拒。

发展观念定义改革逻辑

数字化联合审图为建设单位缩短了审核周期，降低了成本投入，同时又可促进行业规范化、精细化发展，那对主管部门来说意味着什么呢？

“放权。”袁国棋坦诚地告诉记者，曾经有人开玩笑说，这其实就是职能部门革自己的“命”。所以，在推动改革时难免会遇到阻力和困难，“推动改革，要看领导重不重视。”袁国棋表示，这是他和同事们共同的认识。长沙之所以在数字化联合审图等一系列改革中不掉队，甚至走在全国前列，这与地方的发展理念以及地方领导的高度重视密不可分。

根据长沙市统计局发布的信息，2017年长沙一、二、三产业结构占比为3.6：47.4：49.0，以服务业为主体的现代产业结构初步确立。2017年，长沙实现高技术产业增加值532.61亿元，是2011年的5倍，年均增长30.8%。“对长沙有所了解的人会发现，虽然长沙近些年产业发展迅速，但是房价一直稳控得比较好。长沙不搞土地财政，立志要发展产业。这也就不难理解为什么地方如此重视‘工改’，为的就是优化营商环境。”袁国棋表示，为推动工程建设项目审批制度改革，长沙市成立了由市长任组长，常务副市长、分管副市长任副组长的工作领导小组；一年时间里先后发布31项制度，内容涵盖精简审批环节、规范审批事项、推动项目审批“多审合一”等多个方面。

如果说实行联合审图机制是给推动工程建设项目审批制度改革开了个好头，那长沙市人民政府第138号令则被喻为体现政府决断力的“工改加速键”。根据这份2019年7月25日发布的政府令，长沙市将建设用地规划许可证核发、建设工程施工许可证核发等26项工业投资建设项目相关审批权限下放给各园区管委会及区县（市）人民政府，园区企业不出园区，便能办好项目建设审批手续，实现项目尽快落地。以长沙金霞经济开发区的某工程项目为例，园区规划建设局采取容缺预审的方式提前为企业启动施工图审查等工作，使得该项目在工程规划许可证取得的当天完成施工图审查备案、核发施工许可证，节省手续办理时间一个月以上。

在袁国棋看来，长沙推动工程建设项目审批制度改革的另一个心得就是倒逼机制。一方面，通过审批、审核时限倒逼相关职能机构，比如联合审图机制中对于审图单位提出了13个工作日、对部门并联备案提出了5个工作日的时限。另一方面，这种倒逼是立足全国，在追赶先进中倒逼长沙，比如此前长沙组团赴南方城市学习并联审图的优秀经验，如今又开始认真学习东部沿海经济强市在并联审批、智慧平台建设中的先进做法。

“改革可能会伴随着阵痛，但要破除瓶颈就必须打破陈规。”袁国棋说道。

摘自　《中国建设报》　2020.05.07　记者　刘帝