姚旭辛艳艳江天骄：平台经济规范健康发展的新难题与新举措 - 评论 - 复旦大学一带一路及全球治理研究院

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数字经济、平台经济在中国近年来国家发展、产业发展与社会进步过程中扮演了举足轻重的作用，为国家发展提供强劲动力。2022年11月16日，习近平主席在印度尼西亚巴厘岛出席二十国集团领导人第十七次峰会时，再次为全球数字经济发展与合作指明方向，强调当前数字经济规模扩大，全球数字化转型加速，成为影响世界经济格局的重要因素，指出数字经济发展要坚持创新驱动，助力疫后复苏。二十大报告中也提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。平台经济是数字经济的重要组成部分，习总书记强调，要坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系。年中召开的国务院常务会议也指出，应出台支持平台经济规范健康发展的具体措施，引导平台企业依法合规开展普惠金融业务，发挥好平台经济创造就业、促进消费作用。平台经济在此前发展中产生了一些问题。经过上一阶段的整改，平台企业数据安全和垄断经营等问题已得到一定程度改善。社会各界因而也达成了重要共识：对平台经济加强监管不是目的，监管的目的恰恰是为了实现平台经济更好的发展，更好地平衡发展与安全之间的关系。 数字经济动力恢复，平台经济整改成效显著 日前，国务院首次就数字经济发展情况向全国人大常委会作出报告。国家发改委主任何立峰在报告中指出，十年来中国数字经济取得了举世瞩目的发展成就，总体规模连续多年位居世界第二，对经济社会发展的引领支撑作用日益凸显。作为数字经济的重要组成部分，平台经济在提升数字产业创新能力、推进公共服务数字化和有效集聚数据要素资源等方面发挥了重要作用。值得一提的是，平台经济在抗击新冠肺炎疫情过程中体现了资源高效调度、信息分发宣传功能，可以为基层治理提供有力支撑。此外，平台经济提供了大量用工岗位，为社会稳定提供了托底作用。虽然平台经济此前发展过程中暴露了一系列问题，其中较为突出的包括数据安全与垄断经营等，但上一阶段整改成效显著，已逐渐使平台经济重回规范健康发展的轨道。一是平台经济规范健康发展的“三全监管”新路径逐渐成形，平台经济总体发展趋势向好。上一阶段平台监管过程中相关机构与部门均开展了有益探索，表现出全方位、全流程和全覆盖的监管路径。在全方位监管中，反垄断和数据与隐私安全成为监管核心关切领域，安全治理被放在首要位置。在全流程监管中，平台上市流程、日常运营流程和整改流程受到监管不断回溯，观察整改效果并调整措施，确保整改到位。在全覆盖监管中，不同主营业务的各平台企业均受到监管关注，平台企业不因体量大小而被豁免。二是相关法规与机制强化了平台经济监管的规范与制度建设。近年随着《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全审查办法》《反垄断法》等相关规制的出台和重修，提供了平台监管在实践层面的细化补充，形成了平台经济监管的规制基础，为平台企业数据治理和经营模式提供了指引。此外，相关机制建立并形成全过程监管联动，从国家反垄断局正式成立，到网络安全审查办公室亮相和多部委联合进驻平台开展网络安全审查，再到国务院同意建立由国家发改委牵头的数字经济发展部际联席会议制度，持续强化数字经济发展的资源统筹协调，提升监管能级，平衡安全与发展之间的关系。三是以代表性案例监管处罚形成强烈警示效应，资本无序扩张、市场无序竞争态势得到遏制。在反垄断与数据安全等领域，通过对头部平台与各细分领域平台的监管与处罚，重塑平台经济监管当中安全与发展的逻辑关系，形成了平台经济应该被有效监管的社会舆论共识。巨额罚单和监管进驻等措施使平台不再存有绕过监管的“侥幸心理”，“大而不倒”也不再是“护身符”。上一阶段整改促使平台回归并聚焦主营业务，深耕自身优势领域，有效遏制了资本无序扩张和市场无序竞争的态势，减少资源无效挤兑浪费。 平台经济健康规范发展在新阶段遇到新困难 平衡发展与安全的关系是新时期数字经济与平台经济发展的核心要求，而数字经济如何更加有效服务实体经济并与实体经济有机融合，则是需要长期关注的重要命题。事实上，平台经济的监管与发展本身没有矛盾，监管对于引导平台经济发展理念与路径有着重要价值。监管的目的从来不是为了打击平台经济，而是为了促进平台经济更高质量的发展。但客观来看，平台经济在上一阶段整改后也开始面临一些现实困难，对平台经济下一步高质量发展造成一定困惑。一是平台经济整改后市场情绪脆弱。十年来风起云涌的平台经济在大众舆论眼中的形象经历了巨大变化，从“创新科技”的代表变成了“邪恶资本”的代名词，平台经济形象一度趋于负面。平台经济在整改期间的市场与舆论环境脆弱，易泛化为“人人喊打”并引发次生危害。平台经济直接与民众打交道，信任感至关重要，损坏容易重建难，社会声誉一旦彻底撕碎容易引发金融市场恐慌、社会资源调度失灵、就业与社会不稳定等次生问题。如在平台经济整改期间，针对平台企业编造的谣言在各种信息平台上屡见不鲜、快速传播，捏造“内部纪要”“最新动作”的聊天记录，内容常常包含“某大厂即将被国企收购”“某公司在内部会议上被点名批评”“某业务即将被取缔”。这类谣言与虚假信息往往会迅速引发市场恐慌、抛售股票，给市场造成严重混乱，对平台造成巨大损失。二是平台经济现阶段出海受挫。数字经济与平台经济出海既是企业全球化发展的大势所趋，也是中外人文交流的重要桥梁平台，是中国数字治理方案的重要实践。数字经济出海以寻求更大的发展空间日益变成共识，也逐渐成为未来平台经济发展重要路径导向，但这一进程也遭遇到多层面的困扰与掣肘。在数据与国家安全层面，华为、希音（Shein）等老牌与新晋企业近年来在海外频遭打压，如华为在今年7月份被美国指控其设备可能扰乱美国核武库部队通信；近年来成功出海的时尚零售平台Shein也遭到包括《经济学人》杂志等多家外国媒体对其数据与架构不透明的质疑。此外，海外资本市场压力不减，虽然“中概股危机”在多方协作下得以缓解，但在美上市平台企业的前景依然阴霾重重，中概股估值迟迟无法修复，影响了中外投资者信心，平台企业此前最重要的融资渠道之一因而受阻。三是监管与审核流程标准有待进一步清晰。调研发现，“属地化管理”这一目前平台治理的主要原则对于地方网信办存在一定程度的挑战，平台企业针对现有监管与审核流程标准也存在一些困惑。平台在监管范围的界定上较为关心产品问题与企业问题是否可以分开、数据出境与入境的要求可否区分等问题；在监管审核的主体及流程上，平台普遍期望能进一步明确相关标准，例如对应主管部门在具体业务不同阶段的职责定位、复议与材料补交等环节的具体要求、数据分级分类和确权标准等问题，希望能够减少多次审批和“盲猜”标准的问题。由此可见，进一步明晰监管与审核流程和标准将有利于平台更有针对性地细化自身数据处理流程和标准，以强化政策确定性，提升平台经济发展效率。四是平台治理多元主体权责不均导致协同共治效果不彰。数字社会的再组织化和再结构化离不开平台的作用，平台经济作为一种生态性的经济模式，其治理离不开对生态系统中的多元主体在解决价值权利分配和互相制衡的矛盾过程中解决纠纷的协同共治规则。2020年以来，随着数字经济反垄断的施行，过去平台自治暴露出来的价值偏好突出、公开透明性不足、责任规范缺失、判断处置能力不足和安全风险外溢等问题日益受到重视，曾经被忽视的用户/公众等社会性力量也被征召介入平台监管。然而在运动式监管和典型案例之外，如何透过多元主体协同共治将平衡发展与安全落到实处，现已成为规范平台经济的应有之义。 支持平台经济规范健康发展的具体举措 为进一步加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，应关注平台企业在整改后面临的舆论环境、出海环境和政策环境等现实问题，坚持规范和发展并重，以规范为前提、以发展为主轴，建立常态化监管机制，进一步推进并保障平台经济出海并明晰监管与审批流程及相关标准，发挥平台资源与资金优势，推动平台经济持续规范健康发展。一是进一步明确监管是为了更好的发展这一主线。有效打击意在攫取流量的媒介内容，截停披着“内部消息”“官方渠道”外衣凭空编造的聊天记录，避免谣言引发恐慌情绪，防止以平台经济为标靶恶意撕裂社会舆论乃至破坏经济发展基础。此外，应做好监管政策出台前的沟通与预期管理，强化多元主体共建平台经济发展的新动能，强调平台经济常态化监管及政策的延续性和有效性，进一步增强政策确定性。二是坚持助推保障中国平台经济出海。抓住软实力破局契机，为企业出海提供合规风控的智力支持和公共资源支持，包括域外风险警示、出海合规的专业帮扶以及出海平台企业的财务金融便利等，使平台经济成为中美关系新“压舱石”和中外人文交流的重要抓手。此外应与各国积极合作落实我国《全球数据安全倡议》的具体内容，探索跨国平台企业数据中心建设标准、数据本地化存储方案与跨境数据对等有序安全流动的新路径。三是进一步提升平台经济发展效率能级。应进一步明确平台监管与业务审核机制流程，捋顺牵头部门和协作部门之间的关系，避免处理新业务时因权责不清产生“九龙治水”问题。此外相关业务审批流程应进一步适应平台经济全球化、数字化运营的现实需求，明晰材料需求范围，并提高监管和审批的反馈与沟通效率。应制定平台经济监管与整改的负面清单，划清红线、底线，落实全过程监管，避免出现“一管就死，一放就乱”的监管怪圈。四是有效利用国有资本与民营平台资本结合创造良性创投环境。通过建立完善国有控股或参股等多种形式的平台产业基金，与民营资本尤其是平台企业创投部门形成合力，投资一批有发展前景的基础科技研发企业，为上下游内容创作、硬件生产研发与科技创新中小微企业提供高效便捷低成本融资服务，以大型平台企业的资源与资金优势加快培育形成一批细分领域 “瞪羚企业”和“隐形冠军”，引导和激发平台投资基础科学、“卡脖子”技术的积极性。