根据国际货币基金组织（ IMF ）数据， 2022 年日本政府债务率高达 261% ，已连续多年高居世界主要经济体首位。分析日本政府债务率畸高的特征，以及深层次的财政收支原因和财政政策质效，有助于为我国财政政策提供可参考的经验。

政府债务率居高不下是日本财政的典型特征

纵向来看， 20 世纪 90 年代以来的 30 多年，日本一般政府总债务占 GDP 比重持续攀升，且增速极快。根据 IMF 数据， 1990 年日本一般政府总债务占 GDP 比重仅有 69% ，到 1996 年就突破了 100% ， 2009 年突破 200% ， 2022 年高达 261% 。 32 年间，每年平均提高 6 个百分点。横向来看，日本成为世界主要经济体中政府债务率最高的国家，其他国家与日本相比差距巨大。例如， 2022 年美国的政府债务率为 122% 、法国 111% 、德国 67% 、英国 103% 、韩国 54% 、印度 83% 、中国 77% ，均不及日本的一半。

从 IMF 数据来看，根据增速变化趋势，日本政府债务率增长历程可分为五个阶段。

第一阶段是 1990 年至 2005 年，这 15 年间，日本政府债务率基本保持常态化增长，年均提高约 7.8% 。其中债务率抬升较快的时期主要有两个时期。一是 1997 年亚洲金融危机爆发后， 1998 、 1999 两年政府债务率增速陡然提高，分别环比抬升 12.5 和 14 个百分点。二是随着 2000 年美国纳斯达克科技股 “ 泡沫 ” 破灭和 2001 年美国发生 “9·11” 事件， 2000-2002 年三年的日本政府债务率分别环比提升 8.2 、 9.7 、 10.4 个百分点。

第二阶段是 2006-2007 年，政府债务率短暂小幅下滑，从 2005 年的 186% 降至 2007 年的 183% 。

第三阶段是 2008-2011 年，政府债务率年均提高约 12.2 个百分点。 2007 、 2008 年美国次贷危机、国际金融危机接踵而至， 2008 、 2009 年日本政府债务率分别环比抬升 8.8 和 18.4 个百分点。 2011 年日本发生大地震，当年政府债务率抬高 15.7 个百分点。

第四阶段是 2012-2019 年，日本践行“安倍经济学”，着力推动财政重建并控制预算赤字水平，减少国债发行，上调消费税税率。日本政府债务率进入平稳波动期，波谷最低值为 2012 年的 226% ，波峰最高值为 2019 年的 236% ， 8 年间波幅不大，债务率年均增速仅有 0.6% 。

第五阶段是 2020 年至今，新冠疫情暴发的 2020 年政府债务率猛增至 259% ，较 2019 年抬升约 22.3 个百分点，创下单年最大增幅，此后两年政府债务率在 260% 左右波动。

分析日本政府债务率增长历程，发现日本财政呈现两个特点。一是日本政府举债度日，长期债务率只增不减。从日本央行的数据来看， 2022 年的日本国家政府债务总计是 GDP 的 2.2 倍，是中央政府预算税收收入的 19 倍，政府以税收为支撑来偿还债务已经不再可能。同时，日本经济长期低迷，为刺激经济，财政政策 “ 易宽 难缩 ” ，日本政府不可能为偿还债务而收紧财政、打击经济。在此背景下，政府以借新还旧维持债务稳定和经济社会平稳成为更加现实的选择。二是每逢突发事件对经济社会造成冲击，日本政府债务率增速将明显提高，体现出日本财政践行了凯恩斯主义的逆周期调节思想，借助政府公共之手 “ 相机而动 ” 以托举市场。如 20 世纪 90 年代末亚洲金融危机、 2000 年美国互联网股市泡沫破灭、 2001 年 “9· 11” 事件 、 2008 年国际金融危机、 2011 年日本大地震、 2020 年新冠疫情等，日本均出现政府债务率的陡然升高。

日本政府债务以国债为主，且都是国内发行的内债，近半为央行持有，践行了财政赤字货币化政策。截至 2022 年末，日本国家政府债务总计约 1257 万亿日元，为当年 GDP 的 2.2 倍。具体看政府债务结构：政府债券规模达 1063 万亿日元，占比 84.5% ，短期国库券 146 万亿日元，占比 11.6% ，二者合计占比 96.2% 。此外还有部分政府借款和临时借款， 2022 年分别占比 2.5% 和 1.3% 。

值得注意的是，日本政府债券均为内债，自 1988 年末以来，日本政府国外发行的债券余额始终是 0 。持有人结构：日本央行是日本国债的最大持有人， 2022 年年末 , 持有 45% 的日本国债和短期国库券。 2013 年，日本央行引入量化质化宽松（ QQE ）后，次年央行持有国债比重突破 20% ； 2016 年，日本央行启动收益率曲线控制政策（ YCC ）以来，央行持债比重就长期在 40% 以上。

日本财政收支长期失衡、财政政策质效不及预期的结果

财政收入方面。日本财政已患上 “ 国债依赖症 ” ，税收收入占比过低。以一般会计预算收入和预算支出作为日本国家财政的代表。 2022 年预算税收收入占一般会计收入的比重仅有 61.8% ，而国债发行带来的财政收入占比高达 34.3% ，日本对国债依赖度极高，仅靠税收无法实现政府财政的正常运转。

回顾 1965 年以来的日本财政史，发现日本以国债增强一般会计收入由来已久， 1965 年国债发行占财政收入比重仅有 5.2% ，但在 1966 年就已达到 14.6% ， 1977-1980 年期间该比重均突破 30% 。自 1998 年以来，日本国债发行提供的财政收入比重持续高于 30% 。其中国债依赖度最高的三年分别是：国际金融危机后的 2009 年，国债提供的财政收入比重高达 48.5% ；疫情暴发后的 2020 年和 2021 年，国债发行 占 提供的财政收入比重高达 58.8% 和 46% 。

财政支出方面。社会保障支出给财政带来较重负担，公共工程支出逐步下滑，债务偿还占据大量财政资源。

首先，社会保障费支出是日本一般会计支出的第一大项， 2022 年占比达 33.7% 。社会保障费支出刚性增长与日本老龄化紧密相关。日本老龄化始于 70 年代，至 2020 年日本 65 岁及以上老年人口占比高达 29% ，已进入超高龄社会。为应对社会的老龄化，日本推行了高福利养老保险制度、高龄者医疗制度、护理保险制度等。日本社保支出占财政支出比重在 1965 年为 14.7% ；在 1975 年至 2000 年间社保比重接近 20% ； 2001 年后社保比重突破 20% ； 2012 年后更突破 30% ； 2022 年的社保支出规模约为 1990 年的 3.2 倍。

其次，公共工程支出比重逐步下滑。随着日本完成经济赶超，对基础设施的公共投资的边际效益逐渐递减。同时，日本社会进入低欲望阶段，边际消费倾向不断下滑，导致日本公共投资乘数随之下降。在 20 世纪 90 年代为应对经济泡沫破灭，日本曾试图加大基础设施投资，甚至 “ 为投资而投资 ” ，但政策效果不佳，造成资源浪费，政府债务率徒然增高。为此日本逐步适应经济社会的形势变化，降低了公共工程支出在财政支出中的比重，从 1972 年的 22% 下降至 2022 年的 5.6% 。

再次，日本政府债务高企，每年都需要财政支持以实现债务本息接续，自 20 世纪 80 年代以来债务偿还就占据了日本财政支出的 10% 以上， 1985 年后该比重在 20% 附近上下波动。 2022 年国家债务清偿占一般会计支出比重达 22.6% ，是第二大财政支出项。

财政政策理念方面，自 20 世纪 90 年代以来，日本财政曾在扩张和追求收支平衡之间徘徊，曾试图解决财政赤字和债务增长过快问题，但宽松财政最终成为主要旋律。且因经济增长低迷，债务率只上不下。

日本财政政策整体分为五个阶段，与前述政府债务率上升的五个阶段不完全相同，但有所呼应。

第一阶段是 20 世纪 90 年代至 2000 年，为应对资产泡沫破裂，日本整体采取了扩张性财政政策，日本一般会计支出从 1990 年的 69.2 万亿日元增长至 1999 年的 89 万亿日元，财政支出结构中除了地方转移支付和债务偿还外，主要用于社会保障支出和公共工程支出。 1996-1997 年，桥本龙太郎内阁为控制政府债务而短暂施行紧缩财政并提高消费税税率，但亚洲金融危机后，日本政府旋即在 1999 年推出经济刺激政策。在此阶段，日本 GDP 年化增速仅有 1.2% 。

第二阶段是 2001 年至 2006 年，日本朝野关注财政赤字，担心财政崩溃，于是小泉内阁推出结构性改革，施行紧缩性财政政策，试图实现财政收支平衡。在此 期间 日本财政支出稳中有降，从 2001 年的 84.8 万亿日元降至 2006 年的 81.5 万亿日元，除了 2006-2007 年外，政府债务率并未出现下降。在此阶段，日本 GDP 年化增速也仅有 1.2% 。

第三阶段是 2007 年至 2012 年，日本为应对美国次贷危机和国际金融危机，推出扩张性经济政策，经济刺激规模屡创历史新高。日本财政支出从 2007 年的 81.8 万亿日元增长至 2012 年的 97.1 万亿日元。在此阶段，日本经济出现下滑， GDP 年化增速为 -0.03% 。

第四阶段是 2012 年至 2019 年，日本践行 “ 安倍经济学 ” 理念，财政政策要求灵活机动，并着力推动财政重建， 2012 年和 2019 年财政支出分别为 97 万亿日元和 101 万亿日元，财政支出相对平稳，政府债务率呈现小幅波动。在此阶段，日本 GDP 年化增速仅有 0.9% 。

第五阶段是 2020 年至今的疫情和后疫情时代。为应对疫情冲击， 2020 年日本财政支出猛然增至 147.6 万亿日元，较 2019 年增长 46.2 万亿日元，增幅达 45.6% ，尽管 2022 年财政支出回落至 107.6 万亿日元，但政府债务率已突破 260% 。在此阶段，日本经济出现下滑， GDP 年化增速为 -0.4% 。

以日本为鉴，优化我国财政支出结构，提高财政效能

第一，我国应提高财政 质 效，坚决避免类似日本的财政赤字货币化特征，保持我国政府债务率在合理水平，不滥用政府债务，从根本上提高政府债务安全性。

第二，应对老龄化对财政的冲击，既要健全社会福利体系，也要避免福利主义陷阱。目前我国也步入老龄化社会，可以以日本的社保支出和老龄化社会应对经验为鉴，健全社会福利体系。同时，也要避免财政支出被社会保障捆绑。建议提前布局 “ 银发经济 ” ，促进就业，增强居民部门信心，提升社会消费倾向。

第三，要适应新发展阶段，优化财政支出结构。注意到日本的公共工程支出比重逐步下滑趋势，我国也不能仅仅依靠基建投入拉动经济。要加强财政支出绩效考核，在对经济落后地区 “ 补短板 ” 的同时，避免重复建设而加剧政府债务负担。要重视 “ 日本财政支出长期被社保和债务偿还捆绑未能及时推进经济产业变革 ” 的教训。我国应将财政支持与技术攻关、新兴产业和新兴领域的 “ 弯道超车 ” 结合起来，切实推进技术进步，提升全要素生产率，推动我国经济高质量发展。