美国产业政策的经验与启示 | 中国传统产业转型的方向与路径

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原标题：美国产业政策的经验与启示 | 中国传统产业转型的方向与路径

来源：财经杂志评论（ID:caijingreview），作者：周建军国务院国资委研究中心副研究员，本文原载于《财经》杂志

产业政策既存在于历史和当下的时间轴，也存在于发达经济体和发展中经济体的空间轴，任何一个经济体都未能置身产业政策之外。

关于产业政策的必要性和重要性，即使盖茨这样全球最富有的私人企业家也不否认。从18世纪建国伊始的初级制造业到20世纪的互联网、半导体、高温超导、核能、HDTV等高科技产业，美国的各类产业政策一直发挥着重要的作用。除了产业技术政策，美国的产业组织政策也为企业实现“规模经济”与“技术创新”创造条件，推动着美国的市场结构和产业组织变革。无论是产业技术政策还是产业组织政策或是其它形式的产业政策，都构成了美国产业政策在经济活动中的积极存在。

就中国而言，产业转型升级和企业做优做强做大都离不开有效的产业政策，有力的产业政策和强大的国有企业同为中国社会主义市场经济的特殊优势所在。我们要坚定道路自信、排除外部干扰，吸收和借鉴美国产业政策的有益经验，制定和实施好中国的产业政策、推动中国经济又好又快发展。

正如在当下的产业政策争论中多数国人所误解的，也正如多数美国人所有意或无意否认的，美国经常被认为是一个自由放任、从来没有产业政策的经济体制。然而，历史和事实都显示：美国政府不仅不是常人所言的自由放任的经济体制，而且是按照杰佛逊的修辞说，按照汉密尔顿的政策做的政府，即在意识形态方面宣扬自由放任、而经济实践中大量运用产业政策的经济体制。美国政府的产业政策，既体现在在政府对企业研发方面每年一千多亿美元的直接支出等（产业技术政策），也体现在政府对企业旨在实现“规模经济”和“技术创新”的并购重组活动的支持和引导（产业组织政策）。

历史视角的美国产业政策

产业政策作为一种推动经济发展的政策工具，至少从民族国家诞生以来，就不同程度的存在着。广义的看，产业政策既包括狭义的产业技术政策，也包括广义的产业组织政策。汉密尔顿、李斯特、格申克龙等产业政策的提倡者们从不同的角度强调了发达国家和发展中国家在经济发展过程中的产业政策的重要作用。产业政策批评者们却认为，市场可以自我运行良好，即便市场会失灵、政府也会常常失灵、并不一定具有挑选胜者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。然而，有意义的讨论应该超越要不要产业政策，而应该聚焦于要实施什么样的产业政策。

由于不同的经济发展阶段、经济政策实施能力、经济发展资源禀赋等，产业政策也会因时因地而被赋予不同的涵义和侧重。关于产业政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企业家、美国微软公司创始人比尔•盖茨就在2015年11月的《大西洋月刊》对美国长期以来的产业政策给予高度评价，并呼吁美国政府加大对新能源等私人投资不足领域的投资。

历史的来看，以明确的或者不明确的方式使用产业政策，也正是美国等发达国家的真实经济史。从18世纪独立建国到现在，美国政府的各类产业政策一直不同程度的存在，并由美国立法机构、行政机构和司法机构共同实施，对美国经济发展发挥了重要作用。从对特定产业的政府补贴、保护性关税和进出口配额，到鼓励外国先进技术的进口、禁止创新的工具和机器的出口和制造业投入的税收减免，再到改善国家的道路和隧道网络（降低商品的交通成本），刚刚建国的美国产业政策都有涉及。

以美国的幼稚产业保护为例，正是由于美国政府实施的关税保护——1820-1931年的美国平均关税税率达到了35%-50%，才使得美国的幼稚工业产业得以生存、战略产业得以不断发展起来。如上从金融信贷、基础设施、国际竞争、公民教育到工业制造的产业政策，为19世纪美国产业的快速发展创造了前提和条件。这种基于对幼稚产业的保护性关税、国家银行、国家基础设施投资的国家经济发展模式，被后世的经济史学家们称之为“美国体制”（American System）。

从大萧条的应对到二战后美国经济的全面复苏，美国产业政策的边界和角色大大的扩充了。1929到1932的美国经济大萧条，多少年以后仍旧让美国人记忆犹深。彼时执政的胡佛政府，做了不少工作阻止大萧条的蔓延，但屡屡未能奏效。直到罗斯福新政乃至第二次世界大战之后，美国经济才彻底走出大萧条的阴影。在此期间，美国政府对经济活动的干预大大的增加了，美国的产业政策边界被大大的扩充了。

美国存款联邦保险公司（FDIC）、美国重组融资公司（RFC）、美国农业调整法（AAA）、美国产业复苏法(NIRA)、劳工进步管理法（WPA）等一大批政府机构或法案被建立或批准，被用于风险防范、贫困削减、帮扶就业和经济振兴。随着第二次世界大战的爆发，罗斯福重组或建立了美国国防顾问委员会（NDAC）、美国国防生产公司（DPC）、美国国家生产管理办公室（OPM）、美国战争生产局（WPB）等，以促进美国经济复苏和振兴。第二次世界大战期间，美国政府建立了价值数百亿美元的新军事工厂，建立了包括覆盖全国的石油天然气管道、炼油厂、电厂和军事基地等大量的基础设施。第二次世界大战期间，通过对劳动力的广泛动员，美国实现了充分就业。

或许是巧合也是某种程度的必然，美国历史上的几位重要的总统——从建国伊始的华盛顿、力推南北统一的林肯到实现全面振兴的罗斯福，无一不是在重要历史节点推动美国独立、统一和崛起的政治强人，也无一不是哈密尔顿的产业政策传统的坚定践行者。除了两次世界大战，在20世纪的多数时间，美国政府通过补贴、税收减免、直接贷款和保险、风险投资、政府的建设合同和采购、研究开发的推动、标准设置、价格控制、准入许可和生产限制等产业政策来推动经济发展。

具体而言，这些产业政策包括美国联邦政府给予的土地补贴、用来保护或者促进国内产业的关税减免、通过设立银行给私人企业发放贷款、政府提供的保险（如对私人银行的存款保险）、政府出资建设的产业设施（如数千家产业工厂）、政府对研发活动的支持等。在20世纪，美国政府直接直接或间接主导了互联网、半导体、高温超导、核能、HDTV等一系列重要科技产品的研发，甚至推动了“硅谷”的创新与繁荣。

当下美国的产业政策

在21世纪的美国，美国的产业政策至少涉及产业技术政策、产业组织政策和其它改善经济环境、推动产业发展的政策。产业技术政策，重在提升企业的研发能力、确保美国的全球创新领导者地位，由国防部、国立卫生研究院、能源部、国家航空航天局、国家科学基金、农业部、商务部等实施。产业组织政策，重在优化市场结构、改善美国企业的竞争力，由联邦贸易委员会、司法部、各级司法机构等来实施。

此外，还有一些产业政策，或推动经济发展或用来改善经济发展环境，分别由联邦小企业管理局、经济发展局、农业部、住房和城市发展部等不同的部门来实施。美国总统和美国国会、美国联邦政府机构和美国州政府机构、公共部门和私营部门，都有参与制定产业政策的权力或机会，并彼此互动。

就产业技术政策而言，美国联邦政府的研发支出就是美国产业政策积极介入经济活动的最好例证。2015年，美国联邦政府层面的研发支出就高达1323亿美元分别被由国防部、卫生和公众服务部、能源部等管理支配。从1953年到2012年的60年时间里，美国联邦政府的研发支出就累计达到了42790亿美元（按2005年美元价格计算）。这些研发支出项目涵盖了从国防、卫生、空间飞行、资源环境、农业和交通等多个领域，包括了计算机、数学、工程、生命科学、物理学、心理学、社会科学等多个学科方向，涉及了基础研究、应用研究、开发、研发设备等多个环节，动员了州政府、地方政府、企业、大学、非盈利机构、FFDRC（美国联邦政府资助的研发机构）等参与其中，为美国的经济社会发展起到了重要的技术引领和产业振兴作用。

根据美国《研究开发》杂志关于美国创新项目的评奖统计，从1971年到2006年，来自公立或者准公立项目在美国“R&D100”的100家获奖项目中，呈现总体上上升的势头；从1988年到2006年的7次评奖的6次，公立或者准公立项目在美国“R&D100”的评奖项目中超过了50家，即占比超过50%；公立或者准公立项目在“R&D100”的高获奖比例，充分说明了美国政府在高水平研发方面的重要作用和影响。除了直接的研发投入，美国企业可以通过信贷等方式获得美国政府的支持。例如，全球瞩目的特斯拉电动汽车项目，就得到了美国政府的重要支持：在2010年特斯拉项目的启动阶段，特斯拉从美国能源部获得了4.65亿美元贷款支持。明显的，美国的产业技术政策在美国创新活动中仍旧扮演了不可或缺的重要角色。对本国企业或明或暗的研发补助、其它形式的科技支持，是当下美国产业政策的新特点之一。

除了产业技术类政策，美国还有很多重在优化市场结构和改善美国企业竞争力的产业组织政策、旨在改善经济发展环境和推动经济发展的其它产业政策。

尤其是，在过去的一百多年里，围绕反垄断的产业组织政策，构成了美国立法机构、司法机构和行政机构指导和美国产业进行并购重组、提高美国企业竞争力的重要内容。总体上，美国政府的反垄断政策始终扮演着“胡萝卜加大棒”的角色；一方面，对并购重组放行的“胡萝卜”政策始终存在、而且对美国的并购重组起到了重要的推动作用；另一方面，美国政府的反垄断政策并未能切实削弱企业推动并购重组的内在动力，有些时候甚至是那些“大棒”政策适得其反的推动了企业的并购重组。受益于反垄断政策在内的产业组织政策的变革，《横向并购指南》、《国家合作研究与生产法》与《竞争者之间合作的反垄断指南》等的数次修订，无论是HHI反垄断指数的提高，还是生产、研究、营销、采购环节的合作的允许，或是在特定领域的豁免，都使得美国企业旨在实现规模经济和技术创新的并购重组更大程度上成为可能。受益于这些政策变化，美国企业开展研发、生产、采购、销售等方面的合作，也变得相对容易。

美国产业政策的启示

我们要认识到产业政策在所有国家的普遍存在、产业政策在美国等发达市场经济中的重要作用，坚定道路自信、排除外部干扰，吸收和借鉴美国产业政策的有益经验，制定和实施好中国的产业政策。

（一）所有国家的政府都在以明确的或者不明确的方式使用产业政策，政府自觉的实施产业政策与非政府（尤其是特殊利益集团）来实施产业政策，是二者的唯一区别。理论和历史反复昭示，产业政策既存在于历史和当下的时间轴，也存在于发达经济体和发展中经济体的空间轴，任何一个经济体都未能置身产业政策之外。重要的，积极的产业政策意味着政府并不仅仅在经济活动中充当一个被动的“守夜人”的角色，而且要在技术创新、产业升级、结构调整和企业培育等方面扮演更加积极的角色，以实现政府和市场角色的良性互动。简而言之，政府不能仅仅充当市场的“修理者”角色，而应当发挥市场的“塑造者”角色，尽管政府的产业政策存在失败的风险，面临巨大的改善空间。从历史和当下的角度来看，以明确的或者不明确的方式使用产业政策，也正是美国等发达国家的真实经济史。

（二）产业技术政策、产业组织政策和其它形式的产业政策的共同存在，是美国市场经济的一个典型特征，而美国政府或是按照杰佛逊的修辞说，按照汉密尔顿的政策做的政府。流行的经济学理论认为，政府仅仅能扮演市场失灵的“修理者”角色，以弥补市场自身的缺陷和盲点。

美国的历史和现实则表明，政府的角色不仅仅体现在政府对企业研发方面每年一千多亿美元的直接支出、通过风险投资支持中小企业发展等（产业技术政策）等，也体现在政府对企业旨在实现“规模经济”和“技术创新”的并购重组活动的支持和引导（产业组织政策）。

一方面，美国政府通过每年一千多亿美元的直接支出，填补了美国企业在研发领域的投资不足，带动了美国经济的产业结构升级；另一方面，美国政府通过修改、制定涉及企业并购重组活动的法律法规，甚至直接介入美国经济中的并购重组，为美国企业实现“规模经济”与“技术创新”创造条件，推动着美国的市场结构和产业组织变革。无论是产业技术政策还是产业组织政策或是其它形式的产业政策，都构成了美国产业政策在经济活动中的积极存在。这个意义上，美国政府或许就是一个按照杰佛逊的修辞说，按照汉密尔顿的政策做的政府。

（三）坚定道路自信、排除外部干扰，吸收和借鉴美国产业政策的有益经验，制定和实施好中国的产业政策，对现有产业政策进行研究梳理、科学评估和优化完善。

有力的产业政策和强大的国有企业同为中国社会主义市场经济的特殊优势所在。推动中国产业转型升级和中国企业做优做强做大，都离不开有效的产业政策支持，不能对现行的产业政策体制进行简单否定。我们要借鉴美国等发达市场国家实施产业技术政策和产业组织政策的有益做法和经验，发挥产业技术政策在技术创新和产业升级中的重要作用，发挥产业组织政策在产业并购重组、结构优化方面的积极作用，以实现政府产业政策与企业能动性的良好对接，推动中国经济迈向中高端。

同时，要对产业政策的实现形式进行科学评估和改革创新，对不合时宜、不经济、无效率的产业政策形式（如某些补贴）进行及时调整，对能更加促进技术进步和规模经济要求的产业政策形式（如基金形式）要大胆实验，对产业政策的基础理论和成熟经验要进行总结提炼，做好产业政策理论和实践的齐头并进，共同推动中国社会主义市场经济的又好又快发展。

传统产业转型的方向与路径

来源：《中国国情国力》杂志，作者：李毅

摘要：当前我国产业转型中出现了把高科技产业发展与传统产业转型相对立的情况，把传统企业的改造简单地等同于关停并转，出现高技术产业园区林立、传统产业勉强糊口或者被迫搬迁的现象。笔者通过对比日本工业创新与传统产业改造的实践案例，认为没有工业创新推动的传统产业改造，就没有经济体本身转型与变革的切实完成。

当前，我国的产业发展呈现出令人欣慰的情形。据国家统计局2016年11月1日发布的统计数据，10月份经季节调整的制造业采购经理指数（PMI）上升到51.2%，环比上升0.8个百分点，更比同年2月份的最低点高出2.2个百分点。同期非制造业商务活动指数为54%，为2016年以来的高点。这些都为我国今后实现“创新、协调、绿色、开放、共享”式发展创造了有利条件。但同时我们也应当清醒地看到，目前局面的出现是由多种因素促成的。在市场需求回暖、订单增加，高技术行业和装备制造行业相对走高，部分化工、钢铁等传统工业处于扩张区间的同时，原材料价格近期回升亦占了较大比重①。而且与大企业相比，中小企业的制造业采购经理指数虽有回升，却仍处于荣枯线以下。同时国际市场需求仍旧对我国经济的运行和发展产生着重大影响。因此，危机意识对我们这样一个处于转型和改革发展关键时刻的发展中大国，是非常必要的。它可以提示我们着眼于自身发展的薄弱环节，在合理的比较借鉴中打牢产业发展和国际竞争的基础，把我们中国的事情做得更好。

传统产业改造上的问题意识

我们发展的薄弱环节在哪里呢？自身的比较也许是发现问题的最好方法。由于创新是当前世界各国、尤其是发展中国家完成转型和实现包容性增长的主题，因此互联网时代高科技产业异军突起，传统产业转型成为大势所趋。作为一个发展中大国、一个新兴经济体国家，我国高科技产业的发展成绩是突出的。从2016年11月3日发射成功的长征5号火箭，到“十二五”末期的100多颗在轨卫星，均标志着我国航天工业的巨大历史进步；载人深潜、超级计算和超大型盾构机的应用等，都充分释放出高端制造的活力。《2016年全球创新指数》报告显示我国进入25强，反映出我们在这些领域的发展潜力。但是，与高科技产业发展相比，如何通过创新实现传统产业的转型升级，国人的认识却不尽相同，实践的结果也大相径庭。一方面，我们有陕鼓集团在改革过程中坚定地沿着产业链升级重组，也有纺织企业在设计和生产方面的高科技应用；但另一方面，一些地方政府只青睐于那些博人眼球、或者可能带来可观利润的高技术企业，进而为这些企业提供便利的融资条件、充分的基础设施供给，而把传统企业的改造简单地等同于关停并转。形成了高技术产业园区林立，传统产业勉强糊口或者被迫搬迁，这样一幅冰火两重天的景象。诚然，对我国这样一个发展中大国而言，利用一切可以利用的条件，通过创新尽可能地把核心技术掌握在自己手中，尽快地建立和发展自己的高技术企业，是产业发展非常重要的事情。但是，高科技产业的发展与传统产业的转型，彼此之间是否就应当是事实上呈现出的这种非此即彼的对立关系呢？作为对大工业发展规律的一种探讨与认识，我们需要从工业发达国家走过的工业化道路中去比较与借鉴。

日本的工业创新与传统产业改造的实践案例

20世纪70年代至80年代上半期，是日本经济高速增长结束后经历的一个重要的经济转型时期。为解决石油危机显现出的作为经济发展基础的能源结构的脆弱性②，以及以赶超为目标实行能源消耗型重化工业的主导型发展，造成的产业结构不合理和严重的公害问题，日本把工业创新和经济转型的重点放在了以技术替代资源，通过产业结构调整来获取持续的经济发展能力上，目标是实现资源消耗型重化工业向知识密集型工业转变。为此，大力改造传统产业，成为日本深度开拓新技术产业和积极发展优势传统产业双轮驱动战略的重要组成部分。日本在传统产业的改造方面主要采取了三项措施：一是在重点的产业领域里，有针对性地扩大对节省能源、防治公害的研发投资，开发符合日本产业特点的节能型、效率型技术，将以往资源能源消耗型产业转变为节省资源能源型产业。二是在产品生产上，从重视产品的数量增长转向注重其品质的提升，在开发新技术和改造既有产业技术中推进产品性能的高质量化，实现产品特点由“重、大、长、厚”向“短、小、轻、薄”的转变。三是协调和妥善处理好双轮战略发展的关系，着力用先进技术来改造和提升传统产业，实现生产过程的自动化和竞争能力的国际化，从而使日本通过产业转型与创新形成了建设世界工业强国的发展能力。

传统产业的改造与创新是与经济的转型相伴而生的。20世纪90年代泡沫经济崩溃以来，日本经济来到了新的结构转型的十字路口，发展成熟的传统产业再次面临改造的课题。如面临通用化学品市场日益激烈的竞争环境，尤其是在受2008年全球性危机的冲击、销售收入和利润大幅下降的情况下，三井化学公司就通过创新引领转型，取得了明显成效。一方面，公司在传统的石化产品领域进行业务重组，通过合理地降低成本、提高产品的市场竞争力，实现了扭亏为盈；同时根据自身的技术优势开展差别化经营，通过提供优质产品扩大市场占有率。另一方面，公司以技术创新开道，努力向高性能、高附加值产业转型。在努力扩大研发投入的过程中，功能树脂、薄膜薄板和功能化学品的销售收入和营业利润也实现了大幅增长。如以2010财年到2014财年为例，高性能产品营业利润占整个产品营业利润的比例由43%增至80%，即，高附加值产品成了公司的主要利润来源。

日本的实践使我们看到，没有工业创新就没有后起者持续发展能力的形成，同样，没有工业创新推动的传统产业改造，就没有经济体本身转型与变革的切实完成。

从日本的实践看传统产业

改造在工业创新中的位置

工业作为一个开放性的生态系统，是由内部的子系统协调运作加以维系的。因此，工业创新有别于其他类创新活动，是产业链条上的各部分、各环节共同参与的联动性活动。这是由现代大工业的特点所决定的。一是大工业发展的整合性和整体性特征，决定了工业创新是各个企业和各种类型产业均广泛参与其中的过程。因为大工业的特点决定了创新在工业链条的各部位，即不论高科技产业还是传统产业都有可能发生。传统产业的发展与转型是工业创新的重要组成部分，工业创新不会因为产业起步的先后和其性质的不同而被割裂和分立。日本重化工业的节能化改造成功的国际经验则是有力的证明。二是大工业的联动性使创新呈现的波及性特点和链式反应，涵盖了包括传统产业在内的各个行业。这一点突出地体现在上下游关联部门间的创新传递效应上，同时也体现在有零部件供应关系的企业之间。这种带有波及性特点和链式反应的创新活动，将各工业产业链接成为一个有机的整体。日本汽车产业的国际竞争力即产生于此。三是大工业的包容性特点亦引致工业企业创新活动呈现出多样性和特色性。工业企业因其建立和发展的历史、开展的业务活动内容、市场细分情况、资金和人力资本拥有状况的不同，而在本行业创新活动中处于不同的位置和扮演着不同的角色。在日本，行业中的传统和现代企业，既有各自的产品市场分工，又因其互补性而相互依存；经营成功的大企业和中小企业，则分别是开拓性的创新先锋和特色性经营的模范，两者相互融合、共同构筑起走向制造强国的产业基础。

工业创新中的中国传统产业转型思考

毋庸置疑，与发达工业国家比较借鉴的目的在于认识规律、实现转型。但作为前提，还需要正确地认识自己的发展现状，即客观地认识我国工业中的传统产业及其面临的转型。的确，作为一个发展中大国，在制造业的快速发展带动下，我国经济取得了巨大的历史性进步。如我们在制造业的规模上先后实现了对主要发达工业国家的赶超，并以巨大的发展能力为支撑，通过大规模基础设施建设，极大地改善了生产条件与发展环境。但是我国尚未完成工业化，经济发展尚未达到充分程度的事实表明，与已经实现了工业化的西方发达国家不同，目前我国尚不存在所谓的夕阳产业，即传统产业与高科技产业的发展同等重要。而且，现在我国许多传统产业都与国计民生息息相关，有的还处于重要的产品与材料供给的战略位置上，因而依然是我国这个发展中大国实现可持续发展的重要工业基础。显然，传统产业的转型不是被取代、改立门户或转做他用，而是要通过创新切实地实现产业的升级和发展。在这个问题上是没有捷径可走的。也许有人会认为，随着高科技的发展和新科技革命的到来，一些传统产业可能不复存在，但是作为新技术形成和创新载体的产业基础是不会被取代的。这可能就是已经实现了生产全球分工的欧美发达工业国家“重返制造业”的重要原因。更何况我国是发展中国家，许多传统产业直接关系到国家的经济安全和自主发展问题，采取简单地放弃和不发展的办法完成结构转型，显然是有害无益和不现实的。

在通过工业创新实现传统产业转型的路径方面，日本等发达工业国家的一项重要经验是发展与融合并举，即，一手大力推进高科技产业的发展，在发展中把握关键技术；一手用掌握的关键技术改造既有的传统产业，实现高科技产业与传统产业融合发展。基于目前我国产业结构转型所面临的现实问题，我们在致力于发展高科技产业的同时，应该把更多的精力放在为改造传统产业、尤其是那些产能过剩的企业，努力搭建一个实用化的转型平台。面对不同类型、在转型中面临不同问题的企业，这个促进转型的平台可以是多样化的、细分的。如对于那些缺少资金和技术、不清楚应该如何转型的中小企业，需要借助企业外部的力量进行帮扶。如行业协会或政府参与建立起公共的转型平台，向他们提供切实的转型指导。在减少其行动盲目性的同时，满足他们的需求，且保证其转型沿着正确的方向进行，并能见到成效。这应当是考核地方政府业绩的重要环节。而对于大型的股份制企业乃至国有企业来说，则可以发挥那些转型成功的大企业在产业内部的业务整合与合理拓展的带动作用，以激励机制和竞争机制为主建设符合产业特色的转型平台。通过市场机制推进这类产业企业进行工业创新，使各个产业在整体上完成这一轮的改造与升级。前提条件是鼓励和发现这类能够在转型升级中切实起到示范和带动作用的“龙头企业”。我国的传统产业实现转型升级之时，即是中国走向制造强国的可期待之日。

①据国家统计局网站2016年11月1日公布的统计数据，在当年10月的时点上原材料购进价格指数为62.6%，比上月大幅上升5.1个百分点。

②当时日本进口能源的依赖程度高达89.9%（通产省，1975），高出依赖程度处于西方主要国家第二位的法国13.9个百分点。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.012 ■ 编辑：马振东

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