我国城市化的二元结构：困局与破局
李翔
（四川行政学院，四川成都 610072）
内容提要
：城市二元结构是传统城乡二元结构在城市的翻版。错误的城市化模式以及严重滞后的制度变革，导致城乡矛盾随着农村流动人口大量进入城市演变为城市贫富分化的矛盾。城市二元结构加剧了城市不同阶层之间的对立与冲突，破坏了社会稳定的基础，增大了城市化发展的风险。因此，转变城市化发展模式，加快制度的重新设计和相关体制的配套改革，打破既有的利益格局，实现公平分配，缩小城市贫富差距，是化解城市二元结构矛盾，促进城市可持续发展的关键。
关键词：
城市化 二元结构 阶层差别 阶层对立
一、
从城乡二元结构到城市二元结构
城乡二元经济结构是一种客观存在。城市是第二产业和第三产业的主要载体，而农村是第一产业的发源地，工业化的兴起加快了城市化的进程，人口的聚集又促进了第三产业的繁荣，而第二、第三产业的壮大进一步扩大了城市经济与农村经济的差距。目前在我国，城市经济已占宏观经济总量的
70%
以上，科技力量的
90%
、税收的
85%
都集中在城市。这种不平衡使城乡二元结构日益凸显。按照
“二元社会结构”理论创始人W·A·刘易斯的表述，“二元社会结构”的社会既 “拥有雄伟的建筑物、自来水和交通之类的现代都市”，也有“大量生活在完全另一个世界的乡下人。资本和新思想并非稀薄地分散在整个经济中，它们高度集中在若干点上，并由此向外扩散”。【1】
“现代中国社会是一个典型的二元经济社会结构……中国城乡二元结构在世界上是非常特殊的，远比其他发展中国家突出”。【2】我国城乡差别的扩大主要表现在两个方面：一是城乡收入水平差距悬殊。据国家统计局公布的数据，
我国城乡居民的收入差距在
1980
年是
2.5
∶
1
，
1990
年是
2.2
∶
1
，到
2000
年是
2.8
∶
1
，而到
2010
年，城镇居民家庭年人均可支配收入达到
19109
元，农村居民家庭年人均纯收入达到
5919
元，差距进一步扩大到
3.2
∶
1
；【3】二是城乡公共服务差异明显。目前我国城乡居民在享受包括义务教育、基本医疗等在内的基本公共服务方面的差异显著，据初步估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30％－40％左右
。
【
4
】
特别
需要指出的是，在农村地区的新增贫困人口中，50％以上都与疾病、失业、失学有关。这表明城乡基本公共服务在资源配置、供给能力及服务水平等方面存在的较大差距是加剧城乡分化的重要因素。【5】
城市二元结构是城乡二元结构在城市的延伸。全球产业结构调整和国外加工制造业纷纷向中国内地转移，为我国农业剩余劳动力向城市大规模转移提供了契机。从2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增加2096万人。
2.6亿
农民进城打工给城市注入新的活力，推动中国经济持续高速增长。然而，尽管农民工在城市实现了职业转换，但其农民身份并未改变，难以享受城市居民在教育、医保、养老等方面的权益，成为与城市居民泾渭分明的边缘群体。与此同时，在城市内部，社会分配的不公导致贫富分化日益加剧，使富人与穷人、本地人与外地人、有房户与无房户、“房奴”与“房叔”、体制内与体制外等群体差异不断扩大，与农民工和城市居民的二元主体差异相叠加，形成了新的、双重的城市二元结构。
二、我国城市二元结构的困局分析
城市二元主体在各方面不平等的现状不仅增大了城市不和谐不稳定因素, 导致城市治理难度的加大，而且容易引发各种社会摩擦和冲突，激化各种社会矛盾，大大增加我国城市化发展的社会风险。
（一）城市二元结构凸显诱发一系列社会矛盾
1.贫富鸿沟不断扩大加速社会关系恶化。
贫富差距是当今中国社会最严重的民生问题。
据北大中国社会科学调查中心日前发布的数据显示，2012年中国收入最低的5%的家庭收入累计占所有家庭总收入的0.1%，而收入最高的5%家庭的收入却占所有家庭总收入的23.4%，是前者的234倍。【6】由收入分配不公所导致的贫富悬殊已经成为城市阶层分化的加速器，而社会的重新洗牌加剧了社会关系的裂变：（1）以农民工为主体的外地人与本地人的冲突，如近年来发生于广东中山、增城、潮州，安徽池州、浙江湖州等地的群体性事件；（2）以自谋就业为生的流动摊贩与城管人员之间一再上演的暴力流血冲突，如最近在国内引起轰动的瓜农被殴致死案；（3）社会“仇富”与“嫌贫”的集体意识迅速膨胀，如屡屡挑战公众心理底线的郭美美炫富事件；（4）围绕征地拆迁的官民矛盾愈演愈烈，据中国社会科学院所发布的2013年《社会蓝皮书》披露，全国每年发生的数万起甚至10多万起群体性事件中半数左右是由征地拆迁所引起的；（5）“房奴”与“房叔”的矛盾有增无减，一边是众多被高房价所裹挟的工薪族以几代人的积蓄和套牢大半生为代价跻身“房奴”行列，另一边却“房叔”们依靠权力资源轻松拥有几十套甚至几百套房产，如坐拥360多套住房的前铁道部部长刘志军。
贫富两极分化和贫富严重固化成为社会矛盾的催化剂，不满情绪的持续发酵助长了社会戾气的滋生蔓延，类似于歌手吴虹飞以“诈”弹恶搞泄愤的事件一再发生不断刺激公众敏感神经，更为典型的是恶意报复社会的陈水总一手制造厦门公交纵火案导致数十人无辜丧生，等等。由此可见，贫富悬殊已经成为社会不稳定的重要诱因。
2.弱势群体“边缘化”容易集聚和传递社会负能量。
贫富差距、无法融入城市生活以及对未来的困惑引发了外来务工群体的尤其是具有更强平等意识和维权意识的新生代农民工的集体焦虑，社会不公现象很容易诱发他们不满情绪的释放。
目前进城农民工普遍面临“进不了城，回不了乡”的两难境地：一方面，城乡收入3倍以上的差距使农民工更愿意在城市谋生，根据《中国流动人口发展报告2011》，94.5%的劳动年龄流动人口喜欢现在居住的城市，87.4%愿意融入本地人当中，只有两成左右的流动人口有返回户籍所在地的打算。【7】但另一方面，文化程度低和缺乏技术专长使其求职倍受局限，即便就业工作也不稳定，还要遭受同工不同酬的就业歧视，梦想与现实的悬殊落差容易加剧进城农民工的失落感和无助感，而长期处于城市的边缘，得不到城市的认同接纳，甚至倍受歧视和排斥，无法融入城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。【8】
住房难也是农民工难以市民化的一大障碍。迄今为国内城市的房租在高房价的刺激下已连续42个月上涨，而按照目前的房价收入比，农民工在城市买房定居至少需要奋斗30年。据调查，目前进城农民工中有10%住在工地或工棚，6%住在生产经营场所，16%是合租，独立租房是14%，在打工所在地自购房的比例不足1%。许多人长期无望地挤在兵营式的集体宿舍、工棚或地下室中，导致自杀率（如富士康工人13连跳楼）和犯罪率有增无减，由此将产生沉重的社会代价。
3.农村家庭关系解构与断裂潜伏社会隐患。农业人口持续流向城市本质上是人口红利或人力资源向城市不断聚集，其沉重代价是加速农村凋弊和农业衰败。从2000年至2010年十年间，中国农村共有96万个村庄消失，农村已基本变成妇女儿童老人的留守地。
第二次全国农业普查显示，全国农业从业人员中50岁以上的占32.5%。而据媒体报道，中西部一些地区80%的农民都是50—70岁的老人。
全国农村留守儿童超过
6000
万。
【
9
】
除了极少数农民工携家带口进城生活外，绝大多数农民工因城市住房难只能“离妻（夫）别子”，这势必
引发农村家庭关系的不稳定。在今年召开全国人大会上，有代表疾呼农民工中大量出现“打工潮下组建临时夫妻”的问题。长期两地分居疏离夫妻关系，
“婚外情”高发危及家庭稳定，致使
农民工离婚率不断上升。如重庆市巴南法院在2009年1月至2012年11月期间共审理外出务工农民重婚案件103件206人，其数量每年都在增加。【10】农民工重婚和婚外情现象引发一系列社会矛盾：一是感情冲突易诱发故意伤害甚至杀人等案件；二是家庭破裂遗留子女抚养及留守老人赡养等诸多问题；三是失去
父爱或母爱的
农村留守儿童易
产生心理自闭或性格扭曲，成为“问题孩子”等等。这些矛盾如果得不到化解，
容易诱发未成年人犯罪，如最近四川万源3名约十四五岁少年劫杀本地一名留守妇女后焚
尸案
。【11】由此产生的社会隐患令人堪忧。
稳定的社会环境是城市健康发展的重要基石。而贫富分化不断加剧将大大增加社会风险，成为城市化可持续发展的最大障碍。
（二）城市二元结构凸显源于城市化发展严重失衡
城市社会不同阶层之间的矛盾与冲突加剧是我国城市化发展失衡的产物。
1. 以“土地资本化”为驱动力的城市发展模式导致我国城市化失衡。
凭借对国有土地的垄断权，地方政府大搞“土地财政”和“土地金融”，变土地资源为土地资本，形成“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”一整套城市化发展的固有模式和运作机制，即利用
土地批租制和强制性征地拆迁，以非市场价格从农民手中拿走土地，使失地农民无法享受到在城镇化过程中土地增值利益。而政府、开发商和投资者等强势群体则从土地增值中获得巨大收益：地方政府从土地市场竞拍催生的高地价中获得巨额土地收益，过去几十年来，一些部门在这一造城运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。【12】仅2013年上半年全国土地出让合同价款高达1.7万亿元，增幅达77.3%，亦创历史新高，其中，房地产用地出让价款同比增幅高达90%。【13】开发商则将地价悉数转嫁为房价，并从房价飙升中获取房地产暴利，地价与房价的轮番上涨制造楼市马太效应，房产投资者借助银行杠杆、搭乘土地升值顺风车而愈来愈富，无房者则愈来愈穷日趋边缘化。城市化进程中初次分配和二次分配的不公，导致强势群体尽享土地红利，而失地农民、进城农民工和无房阶层等城市弱势群体则与地利无缘，在城市化进程中甚少受益。由此可见，“土地资本化”和城市“房地产化”加剧了社会分配不公，人为扩大了社会贫富差距，导致城市二元结构进一步凸显。
地方政府依托土地买卖经营城市，事实上蜕变为一家在地产市场上绝对垄断经营、以土地收入和土地抵押融资推进城市基础设施建设和运营的企业。地方政府的职能蜕变，使其远离了民生关怀和公共服务，而只对通过征地、拆迁等房地产投资和造城运动情有独钟，成为利用权力追逐金钱和GDP数字的经济动物和官府地产商。【14】土地资本化无视农民的权宜，事实上激化了社会矛盾，甚至诱发社会冲突。
2. 现行制度安排是城市二元结构凸显的重要推手。制度的不合理助长强势群体对弱势群体的利益掠夺，进一步加剧社会分配的不公。
一是垄断的土地制度。中国在城市化进程中，一方面长期严格限制农民进城落户转为市民，禁止进城农民工在城市搭建住房，禁止城郊农民自行改变土地性质和用途，而由国家垄断控制农村土地的工业化、城市化使用。但在另一方面，农村土地的非农使用的目的和制度设计，又不是为了改善农民的境遇，不是为了已成为工业化主力军的农民工及其家庭进城后的安居乐业。巨量的财政收入和土地出让收入被密集投入到围绕城市户籍人口的基础设施建设和环境改善方面。【15】因此，土地的制度性垄断在改变土地属性即由集体土地嬗变为商业性开发用地的过程中进一步扩大而不是缩小了城乡差距。
二是封闭的户籍制度。在现行户籍制度下，城市户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认。这一产生于特定历史环境的制度性安排迄今为止尚无实质性的改变，成为阻碍人口城市化的最大制度障碍。户籍制度使地方政府“见地不见人”，
视农民工为纯粹的经济性工具，采取“经济性接纳，社会性排斥”
的
“只取不予”“二元态度”，一方面从农民工那里获取廉价劳动和税收等好处，另一方面却拒绝承担其教育、医疗和住房等成本。农民工因此沦为城市的二等公民难以在城市扎根，身份歧视严重背离了社会公平精神，不仅严重降低城市化质量，而且
加剧了城市社会关系结构的失衡。
三是僵化的财税制度。自1994年实行分税制财权上收事权下放以来，“财困”便成为地方政府的心腹之患。为了平衡地方财政预算，各级政府不约而同地念起了土地经，以“经营城市”为名经营土地资源，从而使“土地财政”和“土地金融”大行其道。大跃进式的城市化使地方财政债台高筑，随着还债高峰期的临近，地方政府普遍加快了出卖土地的节奏，致使上半年全国土地创收入再现“井喷”盛况。“地王”频出地价频创历史新高再度将国内楼市推入红灯过热区，而房价如脱缰野马似的飞涨无疑进一步抬高了农民市民化的门槛，使人口城市化的实现变得更加遥不可及。
三、
冲破
我国
城市二元结构困局的进路：转变模式与制度变革
城市二元结构是城市社会贫富差距扩大和贫富差距固化的产物。因此，必须加快政府转型和制度变革，矫正城市化发展失衡现状，促进社会的公平分配，避免贫富两极分化和社会阶层固化甚至代际传递而激化社会矛盾，防止阶层对立和冲突产生的内耗和负能量危及城市可持续发展的社会根基。
（一）政府职能定位与城市化模式转型
对于正处于城市化快速发展周期的中国来说，重要的是如何拆除阻碍农民工市民化的制度藩篱，实现公共服务均等化，为人口城市化创造必要的条件。
一是明确城市化主体。城市化本是工业化和市场化的产物，然而在我国，城市化在很大程度上依赖于行政力量的推动。政府主导使行政级别成为地方政府推进城市化最重要的资源，城市规模与行政级别密切挂钩，行政等级越高掌控的资源就越多，致使各种资源不断向大城市聚集，造成城市体系严重失衡；政府主导还助长为追求政绩人为加快城市化进程的倾向，本末倒置地将城市化作为经济增长点，
将投资驱动和
“
房地产化
”
为手段，
把城市化引入“造城运动”的歧途。因此，城市化发展模式的转型，首先需要政府转变角色，即变城市化的政府主导为政府引导，变政府包办为广泛吸引民间资本参与城市发展，这就需要政府加快相关制度环境的配套改革，以破除行政垄断，放弃既得利益，这考验着政府的勇气与智慧。
二是控制城市化速度。发达国家的城镇化表明，城镇化推进速度必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配。改革开放以来，以出口导向型为主的沿海城市工业化，加快了农村劳动力向城市转移的步伐，也为我国经济带来持续10多年的高速增长。然而随着劳动力价格的不断上升和人口红利拐点的逼近，我国劳动力比较优势迅速消失，海外订单更多地转向劳动成本更低的东南亚国家，从而削弱城市工业对劳动力的吸纳能力。按照农村劳动力以每年2000万人流向城市的速度，未来10年中国城市的农民工总数将超过4亿人，届时就业问题将格外突出。因此，城市化必须充分考虑城市现有资源的负荷和人口承载力。相对于农民工的住房及公共服务，就业是更为现实的问题。稳定的工作及收入更甚于户口和住房。因为没有经济来源，即便解决了居住和户口问题也难以在城市生存。所以，“城市化水平应该由经济发展水平和就业岗位的增加来决定。超出经济发展与就业增长能力的过快、过高的城市化，并不是由工业化来推动的，而是由大量的失去土地的农民和人口的失业所造成的，这是虚假的城市化和贫困的城市化”。就业创造有赖于实体经济的强大，因此，唯有加快楼市去投资化，尽快扭转实体经济倍受虚拟经济排挤的现状，通过改善企业的生存环境，促进工业经济复苏，才能为农民工提供更多的就业机会。
然而，转变城市化发展模式是一个极其艰难的过程，现行体制强化了既有利益格局，使地方政府对“以地谋发展”的城市化模式产生了严重的路径依赖。在利益驱动下，地方政府用卖地收入搞城市扩张，既能做大城市规模，又能拉动GDP和粉饰政绩，可谓名利双收，土地财政将未来70年的城市土地的使用费一次性地纳入地方财政当期预算收入，如此巨大的诱惑远远超过投入大见效慢的实体经济，所以土地城市化难以遏制的关键在于土地财政符合地方政府的现实利益需要。可见，转变城市化发展模式，必须加快制度变革，用制度来规范和引导地方政府的行为，即转变地方政府职能，厘清政府与市场的边界，逐渐摆脱利益关系的束缚。
（二）破除城市二元结构困局需要营造良好的制度环境
经济学家华生认为：关键是要改变制度，改变利益驱动的链条，然后政府行为才可以改变。若不变，所有人的行为就是老行为，就是不断的去卖别人的地，办自己的事，不管农民工和外来人口的死活。机制变革必须与土地制度、财税制度、收入分配制度的改革进行联动。
1.加快征地制度改革，促进土地市场主角转换。目前在政府垄断土地资源的情况下，农地只能通过政府征收然后挂牌竞拍，价高者得，而政府拿走其中绝大部分利益，失地农民的权益受损。政府对土地市场的垄断不仅有悖市场规律，而且容易导致土地资源低效配置甚至错配。因此，破除地方政府在土地供给市场上的垄断地位，有助于推动城市化的政府主导向市场主导和政府引导的转型，并从根本上释放城市可持续发展的动能。
土地改革应以提高农村征地补偿为起点，逐步实现农村集体土地同地同权同利，尽快破除政府垄断征地，让农村的集体建设用地能够真正入市，让
农民拥有市场话语权，自主决定土地是否投入市场以及土地价格高低。而从长远来看，土地制度改革的大方向是地方政府最终退出土地市场，土地只有市场化才能如实体现土地的未来收益和市场价值，从而保障农民的土地权益，为农民市民化奠定良好的物质基础。
2.促进财税体制创新，弱化“土地财政”。“土地财政”是只顾目前利益不管长远发展的一种“饮鸩止渴”和“竭泽而渔”的制度安排。“土地财政”至今方兴未艾完全是制度环境的使然。尽管当前“土地财政”的危害性可谓路人皆知，但在维持既有利益格局的制度框架下，地方政府不仅无力摆脱对土地财政的路径依赖，反而越陷越深。由于预算财政早已蜕变为吃饭财政，土地已成为地方政府投融资的一个重要工具和手段。据《2012年中国国土资源公报》显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。政府通过土地出让和抵押等环节，虽然可以扩大城市建设规模，但由此引发的地方债务黑洞的急剧膨胀已对城市可持续发展构成了严重威胁。所以，加快财税体制改革，理顺中央与地方在财权和事权上的关系，切实解决地方财政“钱从哪里来”的问题已刻不容缓。
3.用加快公共服务均等化倒逼政府转型。社会公平是城市发展的终极目标，而推进公共服务均等化意味着进城农民工能够享受市民同等待遇。目前，包括社保、就业、教育等在内的利益仍与城市户口密切挂钩，因此，要扩大公共服务的覆盖面，户籍制度改革势在必行。取消户籍门槛
需要政府增加对公共产品的投入，据有关专家测算，农民市民化每人平均需要
10
万元，这对地方政府来说无疑是巨大的开支。在土地财政渐行渐远，地方债务压力重重的情况下，相关体制和机制的改革必须提上日程。一是打破政府垄断现状。仅靠政府财力远远无法满足公共服务均等化的需要，所以必须在政策上鼓励市场力量的参与，而相关领域对社会资本的放开涉及到制度的再造与重构；二是政府通过主动瘦身降低行政开支，完善监督机制增加政府预算和三公经费开支的透明度；三是用严格的制度约束政府投资行为，严禁政府面子工程、形象工程和政绩工程；四是在制度上明确中央财政对公共服务均等化投入的分担比例。
4.
以楼市改革作为转变城市发展模式的突破口。降低和取消外来人口的行政门槛可以有效
改善其在医疗、养老、子女教育等方面的社会保障条件，然而要解决外来人口住有所居的问题，还必须打破高房价的市场门槛。
所以，楼市的制度变革在相当程度上已经成为社会收入分配关系调整的起点和中心。【16】一是将土地出让金由过去70年一次性征收变为按年度计征，在降低地价在房价的占比从而大大降低房价的同时，增大房主的持有成本并有效抑制投机炒作行为；二是开放对居民自建住房的政策限制，同时承认小产权房的正式产权；三是健全保障房制度，包括准入制度和退出机制，杜绝富人搭穷人便车的行为，保证新生代农民工能顺利安居的条件和城镇工薪阶层能够负担的低房价。
满足流动人口最基本的居住需求。
从国内外的经验来看，任何一个国家的保障性住房建设都有一个相当长的发展过程，政府希望通过大造保障性住房来解决中低收入民众住房条件不仅政府财力有限也是杯水车薪，而且在保障性住房法律制度不健全的情况下，所导致的问题可能比少造保障性住房所面临的问题会更多。
5.
加强对外来农民工的职业培训，为农民工子女提供公平受教育的机会。我国农业劳动力中初中及以下文化程度者所占比重高达95%。这是农民工无法与工业社会中的蓝领工人阶层相提并论的关键，也是农民工融入城市的最大难点所在。农民工整体素质低下严重制约了城市经济的产业升级和技术创新。
6.调整政府间以GDP为核心的考核体系。
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